II SA/Po 5/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi D. K. i Stowarzyszenia Działkowców – [...] w P. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Zawiadomieniem z dnia 29 grudnia 2023 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej jako: "PINB" lub "organ pierwszej instancji") poinformował D. K., że na działce nr [...] w części dotyczącej parceli nr [...] zostaną przeprowadzone czynności kontrolne. W ich wyniku ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest obiekt budowlany w konstrukcji drewnianej. Według oświadczenia D. K. obiekt posadowiony jest na płycie fundamentowej. Dach dwuspadowy w konstrukcji drewnianej kryty blachodachówką. Obiekt powstał w 2022 r. i pełni funkcję rekreacyjną (altana działkowa), a jego inwestorem jest D. K.. Budynek posiada balkon, który jednocześnie stanowi zadaszenie tarasu. Pismem z dnia 2 lutego 2024 r., znak: [...], PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie altany działkowej, położonej na parceli nr [...], o powierzchni ok. 36,78 m˛ oraz obiektu gospodarczego o wymiarach w planie 4,14 m x 2,65 m, znajdujących się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L. , gmina T.. Jednocześnie w/w pismem organ pierwszej instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją z dnia 15 marca 2024 r., znak: [...], PINB nakazał inwestorowi D. K. wykonać rozbiórkę altany działkowej, położonej na parceli nr [...], o powierzchni ok. 36,78 m2 oraz obiektu gospodarczego o wymiarach w planie 4,14 m x 2,65 m, znajdujących się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L., gmina T. . D. K. złożył odwołanie od wyżej wskazanej decyzji. Decyzją z dnia 13 maja 2024 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB " lub "organ odwoławczy") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia 26 lipca 2024 r. (znak: [...]), PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie altany działkowej, położonej na parceli nr [...], o powierzchni 35,65 m˛ i wysokości 5,10 m, znajdującej się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L., gmina T.. Pismem z dnia 26 lipca 2024 r., znak: [...], PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P. z prośbą o udzielenie informacji czy inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę lub też dokonał skutecznie zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych na parceli nr [...], działka nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L.. Pismem z dnia 12 sierpnia 2024 r., znak: [...] Starostwo Powiatowe w P. wskazało, że w jego rejestrach brak jest dokumentów odnoszących się do altany działkowej położonej na parceli nr [...]. Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2024 r., znak: [...] PINB wstrzymał inwestorowi D. K. roboty budowlane polegające na budowie altany działkowej, położonej na parceli nr [...], o powierzchni 35,65 m˛ i wysokości 5,10 m znajdującej się na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w L., gmina T. poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wniosku o legalizację oraz poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz sposobie obliczania opłaty legalizacyjnej. Pismem z dnia 12 września 2024 r. D. K. złożył zażalenie na wyżej wskazane postanowienie PINB. Postanowieniem z dnia 22 października 2024 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie PINB zgadzając się z organem pierwszej instancji co do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że obiektu będącego przedmiotem postępowania nie można uznać za altanę działkową, zgodnie z art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, ponieważ jego powierzchnia przekracza 35 m˛, a jego wysokość 5 m. Dlatego też na jego realizację wymagane było pozwolenie na budowę, jakiego inwestor nie uzyskał. Prawidłowo więc PINB wstrzymał roboty budowlane zgodnie z regulacją art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Pismem z dnia 26 listopada 2024 roku D. K. (dalej jako: "skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2024 r., nr [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 2 pkt 9a, art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 4, art. 13a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, a także art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie przez organy nadzoru budowlanego obu instancji; 2) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie; 3) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dalsze ograniczanie na skutek zaskarżonych decyzji organów nadzoru budowlanego wykonywania prawa własności nieruchomości uregulowanego w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, niewynikające z ustawy; 4) § 4 pkt 2a i § 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – północny brzeg Jeziora L. , zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia 18 maja 2010 r. Rady Gminy T. poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie; 5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego; 6) art. 8 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak funkcjonalnej wykładni przepisów planu miejscowego i ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych; 7) art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia PINB. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, uchylenie postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Ponadto podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie – art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a przewidziane ustawą środki stosuje w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2024 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 30 sierpnia 2024 r., znak: [...], którym wstrzymano inwestorowi – D. K. – roboty budowlane polegające na budowie altany działkowej położonej na parceli nr [...], o powierzchni 35,65 m˛ i wysokości 5,1 m, znajdującej się na działce o numerze ewidencyjnym [...], przy ul. [...] w L., gmina T.. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, dlatego też Sąd w niniejszym składzie przyjmuje i uznaje go za podstawę swoich dalszych rozważań, ponieważ nie stanowił on przedmiotu sporu. Z akt administracyjnych wynika, że na parceli nr [...] znajdują się dwa obiekty budowlane. Przedmiotem postępowania kontrolowanego przez Sąd w niniejszej sprawie jest obiekt budowlany w konstrukcji drewnianej posadowiony na płycie fundamentowej (altana działkowa), o powierzchni 35,65 m˛ i wysokości 5,1 m. W tym miejscu wskazać należy, że dla rozpoznawanej sprawy bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż działka na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w L. - północny brzeg jeziora L. , przyjętym uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia 18 maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. W. z 2010 r. nr [...] poz. 3563). W świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej jako: "Prawo budowlane"), kwestia zgodności inwestycji z postanowieniami planu miejscowego nie może być analizowana na etapie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i będzie podlegać ocenie dopiero w toku postępowania legalizacyjnego, zgodnie z art. 48b Prawa budowlanego. Nie może odnieść więc żadnych skutków argumentacja skarżącego odnosząca się do systemowej wykładni przepisów ustawy o ROD oraz Prawa budowlanego w związku z ustaleniami planu miejscowego i rozważania w zakresie dopuszczalności posadowienia budynków na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych [...] L., gdyż wszystkie te zarzuty są przedwczesne i jako takie nie podlegają kontroli sądu na tym etapie postępowania. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwalifikacja prawna wyżej wymienionego obiektu budowlanego, która doprowadziła organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia, że został on zrealizowany bez wymaganego pozwolenia, co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia. Materialnoprawną podstawę do rozstrzygnięcia tego zagadnienia stanowić będą przepisy Prawa budowlanego. Ustawa ta, zgodnie z treścią art. 1 normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073; dalej jako: "ustawa o ROD"). Przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m˛ oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m˛ (art. 2 pkt 9a ustawy o ROD). Z treści art. 48 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Odnosząc się zatem do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności dotyczących naruszenia art. 2 pkt 9a, art. 4, art. 13 ust. 1 pkt 1-2 i art. 13a ustawy o ROD, należy stwierdzić, że definicja ustawowa altany działkowej w sposób szczegółowy i jednoznaczny ustaliła wymagania dotyczące tego typu obiektów. Jak podkreśla się w doktrynie: wprowadzenie tego przepisu było wynikiem kontrowersji, które wywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1875/12, utożsamiający altany w rodzinnych ogrodach działkowych z budowlami o lekkiej konstrukcji, często ażurowej stawianej w ogrodzie, przeznaczonej do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem. Ocena wyrażona w tym orzeczeniu prowadziła do uznania, że dla wzniesienia budynków posadowionych na terenach ogrodów działkowych, które nie spełniają ww. wymogów (a nie spełniała ich przytłaczająca większość altan działkowych), konieczne było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę (por. J. Lipski, Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych. Komentarz, Warszawa 2022, art. 2, nb 67). Ustawodawca chcąc więc uniknąć jakichkolwiek wątpliwości dotyczących obiektów budowlanych realizowanych na terenach rodzinnych ogródków działkowych, a także potencjalnych problemów związanych z ich legalizacją ustalił szczegółowe wytyczne dla altan działkowych: powierzchnię nieprzekraczającą 35 m˛, wysokość do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich oraz ustalenia odnoszące się do tarasów, werandy lub ganku, które obiekty te spełniać muszą łącznie. Obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie spełnia dwóch z wyżej wskazanych warunków, tj. powierzchni (35,65 m˛) oraz wysokości (5,1 m). Nie można go zatem uznać za altanę działkową w myśl przepisów ustawy o ROD. Biorąc pod uwagę, że PINB ustalił wymiary spornego obiektu podczas czynności kontrolnych, nie mógł odnieść na etapie postępowania odwoławczego zamierzonego skutku wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczącego zgodności altany z wymogami, przewidziany w art. 13a ustawy o ROD, gdyż skarżący nie mogliby uzyskać takiego dokumentu. Zaznaczyć bowiem należy, że postępowanie w tym zakresie nie mogło mieć wpływu na wynik kontrolowanej sprawy, ponieważ uzyskanie takiego zaświadczenia w żaden sposób nie chroniłoby wybudowanego obiektu przed działaniami organów nadzoru budowlanego. Nie zastąpiłoby więc postępowania legalizacyjnego, a jedynie mogłoby stanowić dowód, podlegający ocenie przez właściwy organ. Niezrozumiałym jest z kolei zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten nie miał zastosowania w kontrolowanej sprawie z uwagi na wniesienie zażalenia od postanowienia PINB. Zaznaczyć bowiem należy, że postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z nimi. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w ww. postanowieniu). Postępowanie kończy bądź zatwierdzenie projektu budowlanego, bądź nakaz rozbiórki obiektu. Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., obliguje organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 p.b. nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia – nakazując stosować przepis art. 48 ust. 1 ustawy. Wniesienie zażalenia od postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych zatrzymało niniejsze postępowanie na pierwszym etapie, nie można więc w tym momencie stwierdzić, jakie rozstrzygnięcia zapadną na dalszych etapach procesu legalizacji. Stwierdzić bowiem należy, że specyfika postępowania legalizacyjnego powoduje, iż zakres zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów, zatem odnoszenie się do naruszenia przepisów mających zastosowanie na dalszym etapie postępowania jest przedwczesne. Sąd nie ujawnił żadnych przesłanek mogących skutkować usunięciem zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego. W szczególności uznać należy, iż organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego, jako podstawę do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jednocześnie informując inwestorów o możliwości złożenia – w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia – wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasad postępowania administracyjnego w toczącym się postępowaniu. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.