II SA/Po 50/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M. i L.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy terenu; o d d a l a s k a r g ę /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska MK Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił - na wniosek M. i L. M. - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego z garażem na terenie działek nr [...] i [...] położonych w S. gmina K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - we wszczętym z urzędu postępowaniu - decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdziło nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według obowiązującego planu miejscowego w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. - uchwalonego przez Radę Miejską w K. Nr 20/97 dnia 25 kwietnia 1997 r. opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Pilskiego Nr 18 z 1997 r. - dla działki nr [...] następnie podzielonej, wysokość zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej nie powinna przekraczać jednej kondygnacji i należy zachować obowiązującą i nieprzekraczalną linię zabudowy. Linie te zostały zaznaczone w części graficznej planu. Tymczasem w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] budynek gospodarczy i budynek mieszkaniowy usytuowane są na granicy działek, a to oznacza naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, bowiem odległość od granicy działki powinna wynosić minimum 4 m. Nadto kwestionowana decyzja sytuuje budynki w odległości 8 m od drogi, co narusza obowiązującą linię zabudowy, ustaloną w planie na 5 m. Naruszenie wprowadzonych planem linii zabudowy - nieprzekraczalnej i obowiązującej, stanowi rażące naruszenie prawa. Z tym stanowiskiem nie zgodzili się inwestorzy i wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazali na to, że warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy których uwzględnieniu powinien być opracowany plan miejscowy, określając minimalne odległości obiektów budowlanych od granicy działek, dopuszczają odstępstwa. Istnieje zatem możliwość dostosowania planu miejscowego do decyzji o warunkach zabudowy i skarżący czynią starania, aby tak się stało. Wszczęta została [...] r. stosowna procedura planistyczna. Z przepisu art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w przypadku niezgodności planu miejscowego z decyzją o warunkach zabudowy, burmistrz zobowiązany jest poinformować o tym fakcie radę gminy, a gmina powinna podjąć uchwałę w sprawie zmiany planu miejscowego. Poza tym, w oparciu o kwestionowaną decyzję wydane zostały później dwie decyzje - w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz w związku z dopuszczeniem się odstępstw przy budowie - decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nakładająca na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją pierwszą decyzję, ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 maja 2006 r. sygn. II SA/Po 611/05 stwierdził nieważność tej decyzji, bowiem nie zawierała podpisu jednej z osób uprawnionych do jej wydania. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniosku M. i L. M. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że obowiązujący w chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu plan miejscowy szczegółowo określał nie tylko 4 metrową linię zabudowy od granicy działki, ale i 5 metrową, liczoną od drogi, obowiązującą linię zabudowy. Tych linii nie zachowano w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez M. i L. M. Skarżący domagając się uchylenia tej decyzji zarzucili, że na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nabyli i zrealizowali określone prawa. Uzyskali pozwolenie na budowę, a następnie pobudowali dom. Od zawiadomienia o zakończeniu w [...] r. jego budowy, organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu. Zaskarżona decyzja narusza te prawa nabyte. Poza tym, zdaniem skarżących, stwierdzone naruszenia planu nie mają charakteru rażącego, a nadto w dniu 28 kwietnia 2006 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr XXXVIII/212/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., która "doprowadziła do zgodności planu miejscowego z uprzednio wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy". Stan zgodny z planem miejscowym można więc przywrócić w sposób zgodny z prawem bez sięgania po procedurę stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem Kolegium nie ma znaczenia, czy istnieją faktyczne - materialne bądź techniczne - możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez nieważną decyzję. Dlatego Kolegium nie mogło ograniczyć się do stwierdzenia wydanej decyzji z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa). Na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. skarżący zarzucili, że w składzie organu wydającego zaskarżoną decyzję uczestniczyła przewodniczącą SKO, która około 5 lat temu jako radca prawny reprezentowała byłego Burmistrza Miasta i Gminy K. w jego "prywatnym procesie przeciwko Starostwu Powiatowemu w P. przed sądem pracy". Osoba ta jest też aktualnie burmistrzem. W chwili wydawania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy burmistrzem była inna osoba. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Odnośnie najdalej idącego zarzutu brania udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy pracownika organu administracji publicznej podlegającego z urzędu wyłączeniu należy wyjaśnić, że już z samych twierdzeń skarżących wynika, że wskazany członek składu orzekającego nie był pełnomocnikiem Burmistrza w rozstrzygniętych w postępowaniu administracyjnym sprawach - ani w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ani w sprawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Tymczasem, zgodnie z art. 24 § 1 pkt 4 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w takiej sprawie, w której był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w punktach 2 i 3 omawianego artykułu (małżonek oraz krewni i powinowaci do drugiego stopnia względnie osoba związana z nimi z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli). Wskazana przez skarżących B.K. przewodniczyła składowi orzekającemu SKO wydającemu zaskarżoną decyzję w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnośnie tej sprawy skarżący nie zarzucają, aby przewodnicząca SKO B.K. brała udział jako pełnomocnik organu gminy w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, ani w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nieważnościowym, a więc w postępowaniu nadzwyczajnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste "widoczne gołym okiem" (patrz wyrok NSA z 02.02.2006 r. II OSK 490/05 Lex nr 196696). Zgodnie z brzmieniem art. 16 pkt 1 i art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (z daty wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r.) o nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można było mówić tylko w przypadku jej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan miejscowy, na podstawie którego wydana została kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazywał zachowanie na terenie zabudowy jednorodzinnej nieprzekraczalnych i obowiązujących linii zabudowy (§ 1 ust. 3 pkt 5) a załącznik graficzny nr 1 do uchwały określał pierwsze z nich na 4 m od granicy, a drugie na 5 m od drogi (k. 12 akt administracyjnych), to zasadnie organ orzekający przyjął, że zlokalizowanie planowanej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy w innych odległościach jest sprzeczne z ustaleniami planu. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na sprzeczność między treścią przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy (k. 6 i 7 akt admin.), a jej częścią graficzną (załącznik nr 1). Mimo, że w punkcie "a" decyzji jako jeden z wymogów wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postawiono wymóg zachowania linii zabudowy, to w załączniku graficznym zaakceptowano usytuowanie planowanego obiektu budowlanego w innym miejscu niż postawiono w planie i przez to bez zachowania odległości od granicy działek, a nadto z cofnięciem obiektu w głąb działki, czyli z przekroczeniem obowiązującej linii zabudowy (rysunek zmiany planu - k. 12 akt administracyjnych). Spodziewana - korzystna dla skarżących, którzy zrealizowali już inwestycję - zmiana planu miejscowego pozostaje bez wpływu na wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z [...] r. Nieważność tej decyzji ocenia się bowiem biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w chwili jej wydania. Nie można też przyjąć, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa przez to, że przy jej uwzględnieniu wydane zostało później pozwolenie na budowę. W ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę, takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności (patrz wyrok NSA z 28.09.2001 r., I SA 326/01 Lex nr 75508). Dlatego, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Kamieńska MK