II SA/Po 500/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], II. przyznaje adwokatowi H. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu kwotę [...] zł ([...]), w tym [...] zł ([...]) tytułem podatku od towarów i usług, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. Wójt Gminy na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w celu zweryfikowania uprawnień S. G. do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. na okres od 1 listopada 2009r. do 31 sierpnia 2012 r. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wójt uchylił decyzję własną z dnia [...]stycznia 2010 r. i odmówił od sierpnia 2011r. dalszej realizacji świadczenia, oraz potraktował zasiłek pielęgnacyjny wypłacony w okresie od 1 listopada 2009r. do dnia 31 lipca 2011r. jako świadczenie nienależnie pobrane, wobec którego zostanie wydana decyzja żądająca zwrotu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. wydaną na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 4, ust. 7-9 w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) Wójt Gminy uznał, że kwota [...]wypłacona S. G. w okresie od 1 listopada 2009r. do 31 lipca 2011r. na podstawie decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2010 r. z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego i zobowiązał S. G do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Następnie decyzją z dnia [...] września 2012 r. Wójt Gminy, odmówił S. G umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł wypłaconych w okresie od dnia 1 listopada 2009r. do 31 lipca 2011 r. Po czym, uwzględniając wniosek S. G, Wójt Gminy na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej rozłożył kwotę [...]zł nienależnie pobranego zasiłku i [...]zł kosztów upomnienia (łącznie [...]zł) na 20 równych rat po [...]zł płatnych do 30. dnia każdego miesiąca (w przypadku lutego – do ostatniego dnia tego miesiąca) począwszy od października 2012 r. Następnie S. G. w dniu 27 listopada 2012 r. zwróciła się do organu z ponowną prośbą o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, argumentując, że sytuacja ekonomiczna i zdrowotna jest bardzo ciężka, wnioskodawczyni choruje przewlekle i wymaga rehabilitacji. Korzysta z pomocy córki. Ponosi wysokie koszty zakupu leków, miesięcznie jest kwota około [...] zł. Nadto ponosi koszty zakupu opału, dojazdów do lekarza i pozostałych koniecznych kosztów utrzymania. Decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 2 pkt 2, art. 16 ust. 6, art. 20 ust. 2, art. 30 ust. 1 i ust. 7-9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił S. G umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie wraz z kosztami upomnienia wynoszącej [...]zł powołując się na obowiązywanie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] (punkt 1). Ponadto w punkcie 2. orzeczono o rozłożeniu kwoty [...]zł na 19 równych rat po [...]zł płatne w terminie do 30 dnia każdego miesiąca (w przypadku lutego do ostatniego dnia tego miesiąca) począwszy od stycznia 2013r. Nadto orzeczono w przedmiocie naliczania odsetek od zadłużenia (punkt 3. rozstrzygnięcia). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że nie zachodzą przesłanki umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, gdyż sytuacja finansowa uległa nawet poprawie. Córka wnioskodawczyni, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Na skutek wniesionego odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2013r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił aktualną sytuację rodzinną i materialną rodziny wnioskodawczyni, wskazując że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z córką i uzyskuje stały dochód z tytułu emerytury w wysokości około [...] zł miesięcznie wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. Córka uzyskuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości [...] zł miesięcznie z tytułu opieki nad matką. Nadto córka otrzymała odszkodowanie za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod budowę obwodnicy. Organ wskazał, że z przepisu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń pozostaje w sferze uznania administracyjnego i jest odstępstwem od zasady. Umorzenie należności dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zachodzą ku temu uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że sytuacja materialna rodziny skarżącej nie jest szczególną, uzasadniającą umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Miesięczny dochód rodziny wynosi [...]zł. Wprawdzie należność główna jest wysoka, ale rozłożono ją na raty, które nie powinny być znacznym obciążeniem. Nadto organ wskazał, że skarżąca miała świadomość, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, o czym była pouczona i co potwierdziła własnoręcznym podpisem. W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2013 r. S. G, podnosząc, że świadczenia rodzinne zostały wypłacone z winy pracownika organu i zaniedbania obowiązków pracowniczych. Pracownik socjalny winien ze szczególną starannością dbać o klienta, zwłaszcza gdy jest nim chora i niepełnosprawna staruszka. nie stanowiło bezpodstawnego wzbogacenia. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji lub ewentualnie zmiany tej decyzji i orzeczenia o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Zarzuciła decyzji rażącą niesprawiedliwość rozstrzygnięcia oraz trudną sytuację materialną i zdrowotną, która nie została należycie uwzględniona przez organ orzekające w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 Nr 139, poz. 992 ze zm.). Jak wynika z art. 30 ust. 1 powołanej ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest zobowiązana do ich zwrotu, jednakże w art. 30 ust. 9 tej ustawy złagodzono częściowo stanowczość tej regulacji poprzez przyznanie organom administracji publicznej prawa do umorzenia w całości lub w części kwoty nienależnie pobranych świadczeń, odroczenia terminu ich spłaty bądź też rozłożenia ich na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W tym miejscu należy podkreślić, że decyzja z art. 30 ust. 9 powoływanej ustawy ma charakter uznaniowy, co oznacza, że ustawodawca przyznaje organom administracji publicznej tylko kompetencję do określonego działania, natomiast nie nakłada na nie obowiązku skorzystania z tego prawa. Taka konstrukcja nie może jednak prowadzić do zupełnej dowolności wydawanych przez organy rozstrzygnięć. Wręcz przeciwnie, na organach administracji publicznej ciąży w takim wypadku obowiązek szczególnej dbałości o zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego oraz rozważanie go z perspektywy zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest bowiem ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa i innych przepisach Kodeksu, jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku. Wnioski te powinny z kolei znaleźć swoje odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Jedynie w ten sposób organ może się bowiem uchylić od zarzutu dowolności (arbitralności) podejmowanych decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 85/2010, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 767/11 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega też wątpliwości, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. Organ musi zatem ustalić, czy okoliczności takie, jak wiek, stan zdrowia, stan rodzinny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Te okoliczności rzutują na sytuację rodzinną zobowiązanego. Jego szczególnie uzasadniona sytuacja jest bowiem przesłanką możliwości umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 554/08, LEX nr 501795). Podstawowym kryterium oceny zasadności umorzenia nienależnie pobranych świadczeń jest zatem sytuacja rodzinna zobowiązanego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, jednakże w tym zakresie nie chodzi wyłącznie o możliwości finansowe strony i jej rodziny. Równie istotnym elementem podlegającym ocenie przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie jest sytuacja zdrowotna, zdolność do samodzielnej egzystencji bądź konieczność korzystania z pomocy osób trzecich. Wszystkie te okoliczności i aspekty są kwestiami istotnymi w sprawie zastosowania ulg, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 894/12 – dostępny jw.). Zarazem wspomnieć należy że, w razie zmiany okoliczności – w szczególności sytuacji osobistej lub materialnej – strona, której odmówiono umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, może ponownie wystąpić do właściwego organu o zastosowanie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym o umorzenie całości lub tej części kwoty nienależnie pobranych świadczeń, która pozostała jej do zapłaty. W tym też zakresie powoływanie się na uprzednie rozstrzygnięcie kwestii umorzenia nienależnie pobranych świadczeń decyzją ostateczną, jak to uczynił organ I instancji w osnowie (punkt 1.) i uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., uznać należy za błędne w sprawie wywołanej ponownym wnioskiem strony powołującej się na zmianę okoliczności, tym bardziej, jeżeli organ sam dostrzega taką zmianę (jakkolwiek ocenia ją jako poprawę sytuacji materialnej strony) i w dalszych rozważaniach uzasadnienia rozpatruje jej sytuację. Trzeba także podkreślić, że orzecznictwie administracyjnym został wyrażony pogląd, iż nie jest dopuszczalne, by sprawa o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia była prowadzona przez organ administracji z urzędu (por. wyroki NSA z dnia: 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 96/09, z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 988/11 – dostępne jw.). Zarazem przedmiotem danego postępowania jest rozstrzygnięcie co do żądania zawartego we wniosku strony, które też wyznacza granice danej sprawy administracyjnej. Odnosząc przedstawione uwagi do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że opisane powyżej wymogi nie zostały przez organy obydwu instancji w pełni zachowane. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że wprawdzie aktualna sytuacja materialna rodzinny skarżącej została oceniona w obydwu instancjach, a Kolegium, naprawiając pewne niedostatki decyzji organu I instancji w tym względzie, przedstawiło pogłębione rozważania w tym zakresie, jednakże organy zaniechały rozważenia całokształtu sytuacji wnioskodawczyni, a zatem także okoliczności osobistych i zdrowotnych, na które się powoływała w swoich pismach. Trudno bowiem wskazać, że sytuacja skarżącej uległa polepszeniu z tego powodu, że jej córka zamiast zasiłku dla bezrobotnych ([...] zł) otrzymuje obecnie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad skarżącą ([...] zł), gdy jednocześnie organ dokonuje potrąceń z tego świadczenia nienależnie pobranych należności (sygn. akt II SA/Po 499/13). Realnie dochód rodziny skarżącej nie wynosi, zatem tyle ile wskazują organy obu instancji. Co więcej, w sprawie zabrakło wyciągnięcia odpowiednich wniosków z odnotowanego przez nie faktu, że w obrocie prawnym istnieje, wydana na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, decyzja Wójta Gminy z [...]września 2012r. uwzględniająca wniosek S. G, którą rozłożona została łączna kwota [...]zł (kwota [...]zł nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i [...]zł kosztów upomnienia) na 20 równych rat miesięcznych po [...]zł., płatnych począwszy od października 2012 r. Skoro decyzja ta wcześniej nie została uchylona ani zmieniona lub w inny sposób wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie obowiązujących przepisów prawa, to jako decyzja ostateczna, korzystająca z domniemania trwałości (art. 16 kpa), załatwiała sprawę rozłożenia należności na raty i stanowiła przeszkodę do rozstrzygania w tym zakresie w postępowaniu, którego przedmiotem było umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń z kolejnego wniosku skarżącej z 27 listopada 2012r. (data wpływu do organu). Tymczasem taki charakter, to jest zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń, ma w istocie rozstrzygnięcie sformułowane w punkcie 2. decyzji organu I instancji z dnia [...]grudnia 2012 r., zgodnie z którym rozłożono kwotę [...]zł na 19 rat począwszy od stycznia 2013 r., po [...]zł. W ten sposób organ I instancji, ponownie rozstrzygnął w przedmiocie rozłożenia na raty, zwarzywszy, że skarżąca w ponownym wniosku zwróciła się jedynie o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Przedmiotem rozpoznania organu winno być zgodnie z wnioskiem skarżącej załatwienie sprawy udzielenia jej ulgi określonej w art. 30 ust. 9 tej ustawy, tymczasem organy dodatkowo dokonały zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2012 r. w części dotyczącej rozłożenia kwoty należności na raty. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez właściwe organy, w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do art. 16 § 2 kpa, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Takim przepisem szczególnym nie jest zaś w żadnej mierze art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przewiduje w określonych sytuacjach jedynie możliwość zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Wobec tego ewentualna zmiana lub uchylenie decyzji w przedmiocie rozłożenia należności na raty mogłaby wprawdzie nastąpić, ale w odrębnym postępowaniu od postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, np. w trybie art. 155 kpa. Jednoczenie należy zauważyć, że w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest kontrola legalności decyzji w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń poza zakresem kognicji sądu administracyjnego pozostają zarzuty dotyczące ostatecznej decyzji Wójt Gminy z dnia [...] sierpnia 2011 r. zobowiązującej skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego, została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2011r. i stała się ostateczna. Jako decyzja ostateczna korzysta zatem z wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej. Decyzja taka nie może zostać wzruszona w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem nie mieści się w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Jedną sprawą jest bowiem stwierdzenie, że określone wypłacone świadczenia rodzinne są świadczeniami nienależnie pobranymi i zobowiązanie osoby, która je pobrała, do zwrotu ich kwoty, a drugą sprawa w przedmiocie umorzenia lub zastosowania innej ulgi. Sprawy te dotyczą też odmiennych stanów faktycznych i prawnych. Świadczy o tym brzmienie przepisu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wprost stanowi, że o zastosowaniu ulgi w granicach uznania administracyjnego orzeka organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Ocenia on w tym zakresie sytuację wnioskodawcy pod kątem zachodzenia przesłanek do stwierdzenia, czy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ze względu na rodzaj i skutki naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 kpa oraz art. 8 kpa, a także przepisów prawa materialnego – art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów w postępowaniu zakreślonym żądaniem strony doprowadziło do orzeczenia wykraczającego poza granice wniosku strony. Rozpatrując ponownie sprawę, organy uwzględnią przedstawione wskazania i poglądy prawne, a w szczególności, mając na uwadze słuszny interes strony postępowania administracyjnego (w ramach słusznego interesu obywatela), wezmą pod uwagę, że decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń (decyzja odmowna) nie może naruszać rozstrzygnięcia istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w przedmiocie rozłożenia na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Przede wszystkim jednak organy powinny jeszcze raz ustalić i ocenić – pod kątem spełnienia przesłanek do zastosowania żądanej przez nią ulgi w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń – bieżącą sytuację osobistą, rodzinną i materialną skarżącej, co jest niezbędne z uwagi na obowiązek organu rozstrzygnięcia sprawy na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego (o ile nie zachodzi sytuacja, w której przepis przejściowy wskazuje, jakie przepisy winny znaleźć zastosowanie). Należy przy tym mieć na uwadze potrzebę rozważenia sprawy kompleksowo, również w zakresie podstaw do częściowego umorzenia dochodzonej od strony należności, w razie nieuznania zasadności umorzenia całości tej należności, czego we wcześniejszych decyzjach organów obydwu instancji niewątpliwie zabrakło. O wynagrodzeniu wyznaczonego dla strony w ramach przyznanego jej prawa pomocy pełnomocnika skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 461) uwzględniając wniosek i oświadczenie adwokata. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.