II SA/Po 500/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę /-/ T. Świstak T. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północno-zachodnich terenów wsi [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 98/12, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie zatem tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma miejsce wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przyjmuje się, że skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący przedmiotem skargi uczynił uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, iż sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To w nim zawarte są określone zakazy i nakazy związane z planowanym zagospodarowaniem terenu. To w planie miejscowym określa się przeznaczenie danego terenu pod zabudowę i określa się dopuszczalne parametry takiej zabudowy. Takich cech trudno upatrywać w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała taka ma bowiem charakter wewnętrzny – wiążący tylko organ wykonawczy gminy. Jest dopiero pierwszym etapem procesu planistycznego. Wobec powyższego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmiany planu miejscowego) nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Uchwała taka – wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżących. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżących oraz ich sytuacji materialnoprawnej (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1359/17; z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 1560/16; z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 720/16; z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1888/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Podkreślić również należy, że rada gminy może w toku prac planistycznych dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet – gdy uzna to za konieczne – przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. To zaś wyklucza możliwość naruszenia postanowieniami takiej uchwały interesu prawnego. Zaskarżona uchwała ma charakter organizacyjny, porządkujący i inicjujący proces planowania przestrzennego i wyrażający wolę uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji nie powoduje ona naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżącego (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15; postanowienie NSA z dnia 201 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3279/17, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec ustalenia, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, należało orzec na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jak w sentencji postanowienia.