II SA/Po 501/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia (...)nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lutego 2014 r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania B. B., działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...), w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie dwóch drzew gatunku sosna zwyczajna oraz 2,1 m2 krzewów z terenu nieruchomości położonej przy ul. (...) w K. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r. organ I instancji wymierzył B. B. administracyjną karę pieniężną w wysokości: (...) złotych za dwóch drzew gatunku sosna zwyczajna oraz 2,1 m2 krzewów, bez wymaganego zezwolenia z nieruchomości położonej przy ul. Półwiejskiej (...) w K. Jak podniesiono, Burmistrz w uzasadnieniu swojej decyzji powołał ustalenia dokonane podczas oględzin nieruchomości, przesłuchania świadków oraz pomiary drzew, potwierdzające, że usunięte drzewa miały powyżej 10 lat. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. B., podnosząc zarzutu braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez wadliwe przyjęcie, że wycinka miała miejsce w 2012 r., oraz brak przeprowadzenia ekspertyzy dendrologicznej celem ustalenia rzeczywistego wieku drzew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołało się następnie do treści przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 200 r. o ochronie przyrody ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), wyjaśniając w szczególności, że przepisy powyższe mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy administracji publicznej nie dysponują żadną swobodą w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, w tym nie mogą odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej w przypadku samowolnej wycinki drzew i krzewów. Następnie wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt usunięcia drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, za co odpowiedzialność ponosi skarżąca. Podniesiono, że organ I instancji prawidłowo określił wiek drzew oraz prawidłowo określił datę wycinki, opierając się w powyższym zakresie na zeznaniach świadków oraz oświadczanych skarżącej. W tych okolicznościach faktycznych uznać należało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. B. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegającego na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. W obszernym uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zebrany materiał dowodowy nie mógł stanowić wystarczającej podstawy dla określenia wieku wyciętych drzew, jak i daty wycinki drzew i krzewów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie wymierzona administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew gatunku sosna zwyczajna oraz 2,1 m2 krzewów z terenu nieruchomości położonej przy ul. (...) w K. Materialnoprawną podstawą wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia stanowiły przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zauważyć przy tym należy, że wyrokiem z dnia 01 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten dotyczy zatem przepisów, które były podstawą zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu administracji pierwszej instancji. Niewątpliwie organ administracji pierwszej instancji wymierzając skarżącemu administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia niewątpliwie stosował art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, stanowiący podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, oraz art. 89 ust. 1 powołanej ustawy, regulujący sposób ustalania wysokości tej kary. Te same przepisy były też podstawą decyzji organu odwoławczego skoro organ ten utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Oznacza to, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 01 lipca 2014 r. ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przepisy, które tym wyrokiem zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP, stanowiły podstawę wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej oraz ustalenia wysokości tej kary. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku orzekł, że wymienione w nim przepisy tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, czyli od dnia 14 lipca 2014 r. W związku z tym pojawia się zagadnienie, czy Sąd administracyjny jeszcze przed upływem tego terminu może odmówić zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i na tej odmowie oprzeć rozstrzygnięcie. Zagadnienie stosowania przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł, że jest niezgodny z Konstytucją RP i jednocześnie określił inny niż dzień ogłoszenia w organie urzędowym termin utraty jego mocy obowiązującej, nie jest jednakowo rozstrzygane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko przyjęte w niektórych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (w wyroku z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05 oraz w wyroku z 12 września 2006 r., sygn. akt I OSK 365/06), które także jest aprobowane przez część doktryny prawa (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, str. 100 – 102), według którego sąd w konkretnej sprawie może odmówić zastosowania przepisu, którego domniemanie zgodności z Konstytucją RP zostało obalone przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego, ale moc obwiązująca została na określony czas zachowana poprzez zastosowanie drugiej części art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, przy czym o odmowie zastosowania takiego przepisu Sąd rozstrzyga po rozważeniu okoliczności sprawy oraz motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w tym powodów odroczenia utraty mocy obowiązującej niezgodnego z Konstytucją RP przepisu. Konsekwentnie, w przedmiotowej sprawie, w ocenie składu orzekającego, należy odmówić stosowania przepisów niezgodnych z konstytucją. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, przepis traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2007 r., III PK 96/06, OSNP 2008, nr 5–6, poz. 61). Sąd bowiem rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori. Nie widać przy tym logicznych przesłanek, aby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" zachowanych w mocy przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowanie. Ponadto argumentami przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności, są: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, ss. 52 i 102). W przedmiotowej sprawie należy również mieć na uwadze motywy wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 01 lipca 2014 r.Trybunał eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślił, Konstytucja niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko naturalne, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w zw. z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem jednak Trybunału ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał, akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, że kara ta, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również wynikało ze stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, a bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew, nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Konkludując Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organy I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Pomimo przesunięcia w czasie o 18 miesięcy utraty mocy obowiązującej powołanych powyżej przepisów, Sąd dostrzegł bowiem potrzebę odmowy zastosowania w sprawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jako niekonstytucyjnych, wobec wprowadzenia nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż rozstrzygnięcie to nie zagraża w żaden sposób wartości, dla której Trybunał Konstytucyjny orzekł o odroczeniu utraty mocy ww. przepisów o ochronie przyrody. Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.