II SA/Po 501/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi A. B. działającej przez kuratora B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania A. B. reprezentowanej przez ustanowionego sądownie kuratora B. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] listopada 2017 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach administracyjnych. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. A. B. reprezentowana przez kuratora B. K., wystąpiła o przyznanie jej pomocy w formie usług opiekuńczych (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazała, że orzeczono wobec niej (A. B.) znaczny stopień niepełnosprawności. Z kolei córka-opiekunka B. K. sama przechodzi obowiązkową rehabilitację w placówkach zdrowotnych, co uniemożliwia należyte świadczenie codziennej pomocy. Dnia [...] listopada 2017 r. przeprowadzono w miejscu zamieszkania A. B. wywiad środowiskowy (k. 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W jego trakcie ustalono między innymi, że z uwagi na stan zdrowia A. B. nie jest w stanie samodzielnie wykonywać podstawowych czynności życiowych. W lokalu zamieszkuje B. K., która prowadzi jednak odrębne gospodarstwo domowe. Jako dochody wnioskodawczyni wskazano kwotę [...]zł (zob. też decyzję o przyznaniu emerytury rolniczej – k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 2, 3 5, i 6 oraz art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego ogłoszono w Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.p.s."), odmówił A. B. przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych (k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W motywach decyzji wskazano między innymi, że orzeczeniem [...] Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] B. K. została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności. To z kolei – posiłkując się art. 16a ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych – pozwala zdaniem organu stwierdzić, że jest ona osobą, która może sprawować opiekę nad matką. Nadmieniono, że A. B. wcześniej posiadała pomoc w postaci usług opiekuńczych w okresie od [...] do [...] września 2017 r. (decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...]), które zostały przyznane na czas pobytu córki B. K. za granicą w [...]. Obecnie natomiast osoba wymagająca opieki korzysta z pielęgniarskiej opieki długoterminowej. W końcowej części decyzji organ przedstawił sytuację budżetową dotyczącą udzielanej potrzebującym pomocy. Zaprezentował też wyliczenia wskazujące na znaczne wyczerpanie – do dnia [...] października 2017 r. – puli środków zaplanowanych na usługi opiekuńcze. W ocenie Prezydenta ograniczenia budżetowe organu pomocy społecznej nakazują w pierwszej kolejności zabezpieczyć potrzeby najbardziej potrzebujących. A. B. jest tymczasem osobą, która może być objęta opieką B. K.. Zarazem organ nadmienił, że na wypadek wyjazdu tej drugiej za granicę, A. B. będzie uprawniona do ubiegania się o świadczenia opiekuńcze. Odwołanie od decyzji wniosła A. B. reprezentowana przez kuratora B. K.. Akcentowała, że stan zdrowia jej córki jest bardzo ciężki. Córka ma co prawda orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, jednakże orzeczenie w tym przedmiocie jest nieprawomocne. Zdaniem A. B. stan zdrowia B. K. jest krytyczny, a tymczasem nie może ona uczestniczyć w zabiegach rehabilitacyjnych z uwagi na konieczność opieki nad matką. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., [...] Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazało, że istotne jest, iż A. B. posiada córki, na których ciąży obowiązek opieki nad matką. Dodatkowo usługi opiekuńcze, o którym mowa w art. 50 ust. 2 u.p.s., przyznawane są fakultatywnie, a organ ma prawo do oceny potrzeby przyznania świadczenia w konkretnym przypadku, a także uwzględnienia możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta, że w zaistniałej sytuacji możliwe było ograniczenie (odmowa) pomocy – z ograniczonej puli środków – z uwagi na konieczność udzielenia pierwszeństwa osobom najbardziej potrzebującym. Skargę na decyzję wniosła A. B. reprezentowana przez ustanowionego sądownie kuratora B. K.. Wystąpiła jednocześnie o przyznanie jej pełnomocnika z urzędu (k. 3 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. 4-5 akt sądowych). Na wezwanie Sądu w piśmie z dnia [...] października 2018 r. B. K. doprecyzowała, że domaga się docelowo przyznania świadczenia w formie usług opiekuńczych, gdyż A. B. jest połowicznie sparaliżowana, porusza się na wózku inwalidzkim w jednym kierunku i nie jest też w stanie wykonać przy sobie podstawowych czynności. Wymaga przeto opieki 24 godziny na dobę. Zdaniem B. K. naruszono w toku postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 50 ust. 3 i 5 u.p.s. (k. 22 akt sądowych). Pismem z dnia [...] maja 2019 r. (k. 50-51 akt sądowych) ustanowiony z urzędu pełnomocnik adwokat R. J. uzupełnił skargę, między innymi wnosząc o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: wyroku Sądu Rejonowego w [...] – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2018 r., IV U [...], wyroku Sądu Rejonowego w [...] – III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] marca 2018 r., III RC [...], pozwu o alimenty przeciwko M. W. z dnia [...] maja 2017 r. oraz dokumentacji medycznej kuratora A. B. (B. K.). Pełnomocnik wystąpił także o przesłuchanie świadka B. K.. W motywach pisma wskazano, że przedstawione dowody jednoznacznie wskazują, iż z uwagi na stan zdrowia B. K. oraz relacje z drugą córką B. P., a także wnuczką M. W. – nie ma faktycznej możliwości sprawowania opieki nad A. B., która bezsprzecznie opieki wymaga. W kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. (k. 83 akt sądowych) pełnomocnik adwokat R. J. wystąpił dodatkowo o przeprowadzenie dowodu z dodatkowej dokumentacji medycznej na okoliczność braku możliwości wykonywania przez B. K. pracy fizycznej. W trakcie rozprawy, która odbyła się [...] października 2019 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z dokumentów załączonych do pisma procesowego z dnia [...] maja 2019 r. i wymienionych w punktach 1 a-d, natomiast oddalił wniosek o przesłuchanie świadka B. K. oraz wniosek dowodowy zawarty w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, jako że w toku sprawy sądowej szerzej ujawniono i udokumentowano okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej opiekunki A. B. (B. K.) jak i dotyczące sytuacji rodzinnej osoby potrzebującej pomocy, a przedstawione dokumenty uprawdopadabniają twierdzenia skarżącej. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. W sytuacji opisanej w tym przepisie przyznanie świadczenia jest obligatoryjne. Jak trafnie jednak zauważyło Kolegium, A. B. nie jest osobą samotną w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.p.s., gdyż posiada zstępnych bliskich (osobą samotną jest osoba "samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadającą wstępnych ani zstępnych). Mając na uwadze powyższe, ewentualne przyznanie świadczenia w formie usług opiekuńczych mogło nastąpić na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s., który stanowi, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze "mogą być przyznane również" osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. A toku analizy dokumentacji sprawy oraz badając zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd zwrócił uwagę, że Kolegium, jako podstawę odmowy przyznania świadczenia, wyeksponowało tylko fakt, że A. B. posiada córki, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (patrz s. 3 decyzji). Zdaniem Sądu Kolegium zanadto uprościło wynikłe w sprawie zagadnienie, sprowadzając spór do stwierdzenia obowiązków alimentacyjnych (w zakresie opieki) córek A. B.. Sytuacja zdrowotna i rodzinna osoby potrzebującej pomocy jest bowiem znacznie bardziej skomplikowana. Po pierwsze, z przedłożonego obecnie orzekającemu Sądowi wyroku Sądu Rejonowego w [...] – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2018 r., IV U [...] (k. 52 akt sądowych, przeprowadzono dowód z tego dokumentu), wynika, że B. K. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, który datowany został od [...] stycznia 2017 r. Należy więc przyjąć, że ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności B. K. istniał na datę złożenia wniosku A. B. o przyznanie usług opiekuńczych. Ponadto, w wyroku dnia [...] listopada 2018 r., IV U [...] ustalono, że w stosunku do B. K. wskazane jest korzystanie z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, co w realiach sprawy trzeba odnosić przede wszystkim do prawa do korzystania z usług rehabilitacyjnych. Mając na uwadze powyższe stanowcze stwierdzenie organu, że B. K. – jako córka A. B. – może jej zapewnić opiekę, zwłaszcza w tak poważnym zakresie jakim jest opieka nad osobą w podeszłym wieku i znacznie niepełnosprawną, w ocenie Sądu jawi się jako przedwczesne i wymaga głębszej refleksji z uwzględnieniem udokumentowanych danych dotyczących stanu zdrowia B. K. i jej rzeczywistych zdolności w świadczeniu opieki. W tym miejscu Sąd wskazuje, że Kolegium powinno w szczególności zwrócić się do B. K. (jako kuratora A. B., ale zarazem obecnej rzeczywistej opiekunki matki) o przedstawienie dokumentacji medycznej dotyczącej jej predyspozycji zdrowotnych i fizycznych do wykonywania codziennych czynności związanych z opieką nad matką, zwłaszcza, że zapewne wiele danych w tym zakresie ujawniono w dokumentacji przygotowanej na potrzeby sprawy IV U [...]. Należy także ustalić, jakie konkretnie czynności należy świadczyć względem A. B.. Tytułem przykładu Sąd wskazuje, że podnoszenie z łóżka czy z wózka inwalidzkiego (jeżeli jest konieczne), może należeć do takich czynności, których B. K. może nie być w stanie wykonać wobec matki (pełnomocnik B. K. w toku postępowania zgłaszał, że ta w obecnej sytuacji wedle zaleceń lekarzy nie powinna wykonywać pracy fizycznej – zob. pismo na k. 83 akt sądowych). Zdaniem Sądu również drugie z przedstawionych orzeczeń – to jest wyrok Sądu Rejonowego w [...] – III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] marca 2018 r., III RC [...] istotnie rzutuje na sprawę. Wyrok ten dotyczy alimentów na rzecz A. B. zasądzonych od B. P.. W ocenie Sądu Kolegium powinno też zwrócić się do B. K. jak również wystąpić do organu pierwszej instancji o przedstawienie szerszych danych na temat relacji pomiędzy A. B. a drugą córką B. P.. Jest to konieczne zwłaszcza w kontekście okoliczności sądownego zasądzenia o tej drugiej alimentów wobec matki. Wyrok III RC [...] nie pozwala bowiem wykluczyć, że relacja pomiędzy A. B. a B. P. kształtuje się w ten sposób, iż matka nie może liczyć na opiekę córki. Sąd w tym miejscu na marginesie przypomina, że wedle danych przedstawionych przez organ pierwszej instancji, w razie nieobecności B. K. w Polsce, A. B. miała przyznane usługi opiekuńcze. To także sugeruje, że już nawet wedle oceny Prezydenta możliwości uzyskania opieki od B. P. były ograniczone. Podsumowując Sąd stwierdza, że Kolegium rozpoznając sprawę uchybiło wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nie rozeznało się w sposób wszechstronny w sytuacji wymagającej opieki A. B., zwłaszcza gdy chodzi o zdolność świadczenia opieki nad nią przez zstępną B. K., a także możliwe perspektywy uzyskania pomocy od drugiej zstępnej B. P.. Odnosząc się do kwestii procesowych Sąd wskazuje, że odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań B. K., gdyż nie pozwala na to art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Przepis ten upoważnia do przeprowadzenia przed sądem administracyjnym dowodów uzupełniających, jednakże mogą być one tylko dowodami z dokumentów. Przeprowadzenia dowodu z dokumentu załączonego do pisma procesowego z dnia [...] czerwca 2019 r. odmówiono, gdyż dokument ten jest nieczytelny. Z samego pisma procesowego wynika natomiast, że ma on potwierdzać dane dotyczące stanu zdrowia B. K., które przez tą ostatnią zostały już szerzej udokumentowane. Niezależnie od wskazań skierowanych do Kolegium (jak wyżej) Sąd wyjaśnia kuratorce skarżącej – B. K., że w interesie A. B. jest przedstawienie organowi posiadanej dokumentacji medycznej, a konkretnie takiej, na podstawie której można ustalić: zakres czynności związanych z codzienną egzystencją, jakie należy wykonywać względem A. B., a z drugiej strony, zakres możliwości pomocy matce przez córkę z uwagi na uwarunkowania zdrowotne tej ostatniej. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej referendarz sądowy orzeknie w odrębnym orzeczeniu.