II SA/Po 501/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2024 r. w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Wojewody z dnia 21 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 21 czerwca 2023 r., nr [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania K. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 30 maja 2023 r., nr: [...] orzekającej o utracie przez K. M. prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych od dnia 20 maja 2023 r. Decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Dnia 21 listopada 2022 r. K. M. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna. Decyzją Starosty [...] z dnia 1 grudnia 2022 r., nr: [...] orzeczono o uznaniu K. M. za osobę bezrobotną z dniem rejestracji oraz o przyznaniu prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Decyzją Starosty [...] z dnia 30 maja 2023 r., nr: [...] orzeczono o utracie przez K. M. prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych od dnia 20 maja 2023 r., z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Pismem z dnia 6 czerwca 2023 r. K. M. odwołała się od przedmiotowej decyzji, wnosząc o przywrócenie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. W uzasadnieniu Skarżąca opisała swoją sytuację życiową oraz wskazała, iż "zostałam rodzicem samotnie wychowującym dwójkę dzieci do lat 15.". Wojewoda utrzymując w mocy decyzję Starosty wskazał, iż z akt sprawy wnika, że na podstawie złożonych przez K. M. dokumentów i oświadczeń, Starosta [...] prawidłowo orzekł o przyznaniu Stronie prawa do zasiłku na okres 180 dni. Zainteresowana nie złożyła wymaganego oświadczenia, iż jest osobą samotnie wychowującą dziecko w wieku do 15 lat. Stosowny wniosek został przez Zainteresowaną złożony po utracie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych wraz z odwołaniem od decyzji Starosty [...]. Organ wskazał, iż zasiłek dla osób bezrobotnych był wypłacony Stronie, zgodnie z brzmieniem przepisów, przez łączny okres 180 dni. Z uwagi na upływ maksymalnego okresu jego pobierania, na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, Starosta [...] zobowiązany był orzec o utracie przez Zainteresowaną prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych z dniem 20 maja 2023 r. tj. z dniem upływu maksymalnego okresu jego pobierania. W związku z tym, iż informacja o byciu rodzicem samotnie wychowującym dziecko do lat 15 została przekazana w niniejszej sprawie dopiero po okresie wypłaty zasiłku uznać należy, że nie ma skutku prawnego powodującego wydłużenie okresu świadczenia o kolejne 180 dni. Możliwość przedłużenia okresu pobierania zasiłku została wskazana w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wyłącznie w art. 73 ust. 3. Podkreślić należy, iż w przedmiotowej sprawie powyższy przepis nie znajduje zastosowania, tym samym nie zachodzi okoliczność, która pozwalałaby na wydłużenie okresu pobierania ww. świadczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła K. M. wnosząc o zmianę decyzji poprzez uznanie jej za osobę samotnie wychowującą dwójkę dzieci do 15 roku życia i przyznanie prawa do świadczenia - zasiłku za okres 365 dni ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż w dniu rejestracji dała pracownikowi urzędu akty urodzenia dzieci oraz informowała że jest w trakcie rozwodu. Skarżąca wyjaśniła, że pracownik nie pytał się czy samotnie wychowuje dzieci, a ona informowała iż mąż miał wyrok za znęcanie się nad rodziną. W ocenie Skarżącej oczywistym jest że ojciec dzieci ma zakaz zbliżania się do rodziny a co oznacza że ona samotnie wychowuje dzieci. Skarżąca dodatkowo wskazała, iż złożyła do Urzędu Pracy wyrok za znęcanie się nad rodziną i wszystkie akty urodzenia dzieci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SPP/Po [...] umorzono postępowanie z przedmiocie wniosku Skarżącej o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowiono dla Skarżącej adwokata. W piśmie procesowym z dnia 5 października 2023 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z przepisem art. 15 k.p.a. i przepisami art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy skutkujące bezkrytycznym zaaprobowaniem w toku kontroli instancyjnej poglądu organu I instancji w kwestii braku posiadania przez skarżącą statusu osoby samotnie wychowującej dziecko do lat 15 i związanego z tym stwierdzenia upływu maksymalnego okresu pobierania przez nią zasiłku dla bezrobotnych, a w konsekwencji prowadzące do mającego wpływ na wynik tej sprawy niezastosowania wobec skarżącej przepisu art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 30 maja 2023 r. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik wskazał, iż skarżąca podtrzymując wywody uzasadnienia skargi stoi bowiem na stanowisku, że obowiązkiem organu I instancji było - na podstawie uzyskanych od skarżącej informacji oraz przedłożonych przez nią dokumentów wskazujących na fakt bycia od dnia 1 czerwca 2020 r. samotnym rodzicem - samodzielnie i wyczerpująco ustalić stan faktyczny, w tym status skarżącej, skoro od tego zależała ustawowa długość okresu pobierania przez nią zasiłku - po uprzednim pouczeniu i poinformowaniu skarżącej w trakcie rejestracji o treści przepisu art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o konsekwencjach jego zastosowania, a realizacji tej powinności ze strony organu skarżąca konsekwentnie zaprzecza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniosek strony lub uczestnika postępowania wiąże sąd. W przedmiotowej sprawie zarządzeniem z dnia 1 sierpnia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, a żadna ze stron poinformowana o powyższym nie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty o utracie przez Skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2022 r., poz. 690), który reguluje okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych, stanowiąc, że wynosi on 180 dni - dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na obszarze powiatu, jeżeli stopa bezrobocia na tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku nie przekraczała 150% przeciętnej stopy bezrobocia w kraju. Natomiast skarżąca uważa, że organ przy ustalaniu okresu pobierania zasiłku powinien oprzeć się na art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. d ww. ustawy, ponieważ w jej sytuacji okres pobierania zasiłku powinien wynosić 365 dni jako osobie samotnie wychowującej co najmniej jedno dziecko w wieku do 15 lat. Tym samym spór w przedmiotowej sprawie dotyczy prawidłowości ustalonego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Wydłużone uprawnienie okresu pobierania zasiłku do 365 dni skutkowałoby dalszym pobieraniem zasiłku i brakiem podstaw do orzeczenia przez organ utraty prawa do zasiłku. Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności wskazać należy, iż z decyzji Starosty z dnia 1 grudnia 2022 r. nie wynika na jaki okres został przyznany zasiłek dla bezrobotnych. Organ nawet w podstawie prawnej czy też w uzasadnieniu nie wskazał wyżej cytowanego art. 73 ustawy. Z tego też względu decyzja nie daje odpowiedzi na pytanie na jaki okres został przyznany zasiłek dla bezrobotnych. Co prawda w karcie rejestracji bezrobotnego z dnia 19 grudnia 2022 r. (k. [...] akt administracyjnych), która została podpisana przez Skarżącą, widnieje informacja o okresie przysługiwania zasiłku tj. 21 listopada 2022 r. do dnia 19 maja 2023 r. jednakże powyższe nie znalazło odzwierciedlenia w wydanej decyzji. Sąd miał przy tym również na uwadze, iż w dniau 21 listopada 2021 r. (karta rejestracji bezrobotnego k. [...] akt administracyjnych) Skarżąca została zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. Dopiero późniejsze przedłożenie dokumentów (pierwotny wniosek był niekompletny) wraz z wnioskiem o sprostowanie danych (pismo z dnia 1 grudnia 2022 r. k. [...] akt administracyjnych) skutkował zmianą wpisu w karcie bezrobotnego i wydaniem decyzji o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych. Warto również w tym miejscu odnotować, iż w dniu 21 listopada 2022 r. (k. [...] administracyjnych) Skarżąca oświadczyła, że w dniu rejestracji nie przedłożyła wszystkich dokumentów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto Skarżąca oświadczyła, iż została pouczona o okresach pobierania zasiłku. Natomiast z tego dokumentu w żadnym wypadku nie wynika, że Skarżąca została pouczona czy też poinformowania o konieczności złożenia oświadczenia, iż jest osobą samotnie wychowującą dzieci. Wobec powyższego mając na uwadze powyższe okoliczności, a przede wszystkim fakt braku wskazania w decyzji Starosty z dnia 1 grudnia 2022 r. okresu na jaki został przyznany zasiłek, za dopuszczalne w niniejszej sprawie uznać należy wykazywanie przez Skarżącą już po wydaniu decyzji o utracie prawa do zasiłku, że zasiłek winien być wypłacany przez dłuższy czas niż uznał to organ. W celu oceny prawidłowości ustalenia okresu prawa do zasiłku dla bezrobotnych w zakresie 180, czy 365 dni, koniecznym jest dokonanie oceny, czy Skarżąca w oparciu o ustalenia stanu faktycznego i obowiązujący stan prawny może zostać uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko. Ustawodawca w ustawie o promocji zatrudnienia nie zdefiniował w sposób bezpośredni osób samotnie wychowujących dzieci. W art. 2 ust. 1 pkt 19 ustawy zawarta została ogólna definicja osoby samotnie wychowującej dzieci, która oznacza osobę samotnie wychowującą co najmniej jedno dziecko w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Z art. 6 ust. 4c ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U.2022 r., poz. 2647) wynika, że za osobę samotnie wychowującą dzieci uważa się rodzica lub opiekuna prawnego, podlegającego obowiązkowi podatkowemu, o którym mowa w art. 3 ust. 1, będącego panną, kawalerem, wdową, wdowcem, rozwódką, rozwodnikiem, osobą, w stosunku do której orzeczono separację w rozumieniu odrębnych przepisów, lub osobą, której małżonek został pozbawiony praw rodzicielskich lub odbywa karę pozbawienia wolności, jeżeli ten rodzic lub opiekun w roku podatkowym samotnie wychowuje dzieci: 1) małoletnie, 2) pełnoletnie, które zgodnie z odrębnymi przepisami otrzymywały zasiłek (dodatek) pielęgnacyjny lub rentę socjalną, 3) pełnoletnie do ukończenia 25. roku życia, uczące się w szkołach, o których mowa w przepisach regulujących system oświatowy lub szkolnictwo wyższe, obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej oraz w innym państwie. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Skarżąca nie ma orzeczonego rozwodu. Jak sama wskazała w odwołaniu w Sądzie Okręgowym dopiero toczy się postępowanie o rozwód. Jednakże w sprawie należy mieć na uwadze, iż z przytoczonej wyżej regulacji jednoznacznie wynika, że za osobę samotnie wychowującą dziecko może zostać również uznana osoba, która pozostaje w związku małżeńskim. Z tych też względów, w ocenie Sądu, organ odwoławczy mając na uwadze omawiane przepisy oraz obowiązki wynikające z art. 10, 15 i art. 107 § 3 K.p.a. winien odnieść się do zarzutów odwołania i dokonać w świetle dokumentów przedstawionych przez Skarżącą oceny czy w okresie pobierania zasiłku spełniała ona przesłanki do uznania jej za osobą samotnie wychowującą dziecko. W tym miejscu warto wskazać, iż ustawodawca dopuszcza możliwość zmiany okresu pobierania zasiłku, co wynika pośrednio z art. 73 ust. 2 ustawy zgodnie z którym okres pobierania zasiłku przez bezrobotnego nie ulega zmianie, jeżeli w okresie jego pobierania następuje zmiana miejsca zamieszkania bezrobotnego lub miejscowość, w której on mieszka, została objęta obszarem działania innego powiatu. Tym samym ustawodawca zastrzegł, iż w ww. przypadku nie może dojść do zmiany długości pobierania zasiłku. Zatem w sytuacji zmiany innych okoliczności od których uzależniona jest długość pobierania zasiłku istnienie możliwość zmiany długości pobierania tego zasiłku w szczególności w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie okres pobierania zasiłku nie został w decyzji - nawet w sposób pośredni poprzez przywołanie przepisu art. 73 ustawy - określony. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r., IV SA/Wa 622/10, CBOSA). Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 27.05.1998 r., IV SA 1130/96, CBOSA; por. także wyroki WSA: z 05.11.2010 r., I SA/Wa 539/10; z 0212.2008 r., II SA/Rz 502/08, z 05.03.2014 r., IV SA/Po 1084/13 – CBOSA). Godzi się zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, w ramach motywowania podjętej decyzji – ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (tak trafnie: wyrok WSA z 20.11.2007 r., II SA/Bd 786/07, CBOSA). Tym samym ograniczenie się przez organ do lakonicznego stwierdzenia, że upłynął okres pobierania zasiłku, w świetle poczynionych uwag i podniesionych w odwołaniu zarzutów, uznać należy za niewystarczające. Z tych względów na uwzględnienie zasługiwał podniesiony przez pełnomocnika z urzędu zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, w tym dokumenty załączone do odwołania, dokona oceny czy w momencie wydawania decyzji o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych jak również w okresie jego pobierania można było uznać Skarżącą za osobę samotnie wychowującą dziecko co uprawniałoby ją do pobierania zasiłku przez 365 dni. W tym miejscu podkreślić należy, iż Sąd nie przesądza, że Skarżącej winien być wypłacany zasiłek dla bezrobotnych przez dłuższy czas, a jedynie wskazuje, że okoliczność ta powinna być oceniona przez organ w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uwzględniający również dokumenty przedłożone przez Skarżącą w toku postępowania odwoławczego. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego wskazać należy, iż zgodnie z art. 258 § 1 P.p.s.a. czynności w zakresie przyznania prawa pomocy wykonuje referendarz sądowy. Z treści art. 258 § 2 pkt 8 wynika, że do czynności, o których mowa w § 1, należy w szczególności wydawanie na posiedzeniu niejawnym postanowień o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków. W związku z powyższym orzeczenie w tym zakresie zostanie wydane odrębnym postanowieniem referendarza sądowego.