II SA/Po 502/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Robert Talaga Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2025 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów sądowych. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") decyzją z 8 maja 2025 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "PINB") z 19 marca 2025 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. PINB w dniu 18 października 2024 r. przeprowadził czynności kontrolne na terenie nieruchomości nr ewid.[...], obr. [...], gm. K., której właścicielem jest W. W., K. G. i G. W.. Podczas kontroli wykazano, że na nieruchomości istnieje budynek mieszkalny wybudowany w latach 1960-1970. Stwierdzono, że wykonane zostało wzmocnienie konstrukcji dachu w postaci zastrzałów oraz wysunięcie pokrycia dachowego na odległość ok. 20-30 cm w kierunku działek nr [...] Roboty rozpoczęto 23 września i zakończono 10 października 2024 r. Nie stwierdzono zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. W toku czynności wyjaśniających ustalono, że W. W. 21 września 2023 r. zgłosiła do Starosty K. zamiar wymiany pokrycia dachu z eternitu na blachę, bez naruszenia konstrukcji dachu budynku mieszkalnego. Termin wykonania prac wskazano na 17 października 2023 r. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. W. W. 26 września 2024 r. dokonała drugiego zgłoszenia zamiaru wymiany pokrycia dachu wraz ze wzmocnieniem konstrukcji dachu. Starosta K. 4 października 2024 r. poinformował, że nie wnosi sprzeciwu do zgłoszenia. Decyzją z 19 marca 2025 r., nr [...], PINB działając na podstawie art. 104, art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 50 i art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym – obiektu zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej nr ewid. gruntów [...], obr. [...], gm. K., ponieważ stało się bezprzedmiotowe. WWINB, wydając podaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję, wskazał, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane związane z wymianą pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na nieruchomości nr [...], obr. [...], gm. K.. Powołując się na art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego organ ten stwierdził, iż remont przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych budynków (czyli ich ścian zewnętrznych i nośnych, fundamentów, dachu oraz stropów) wymaga zgłoszenia. W tym przypadku inwestor takie skuteczne zgłoszenie posiada (Starosta K. nie wniósł sprzeciwu do obu zgłoszeń dokonanych 21 września 2023 r. i 26 września 2024 r.). Jak wynika z akt sprawy przyczyna bezprzedmiotowości leży po stronie przedmiotu postępowania, gdyż wykonane roboty budowlane wymagały zgłoszenia, które inwestor posiada, a wysunięcie pokrycia dachowego o ok. 20-30 cm znajduje się na działce inwestora. Zatem brak podstaw do nałożenia obowiązków w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał, że jeśli odwołujący twierdzi, iż inwestor naruszył granice jego nieruchomości przez wysunięcie pokrycia dachowego na jego nieruchomość, to przysługują mu roszczenia z art. 151 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1061). Wszelkie spory w tym zakresie powinny być dochodzone przed sądem powszechnym na drodze cywilnej. W skierowanej do tut. Sądu skardze R. K. podniósł, że WWINB pominął milczeniem zgłoszony w odwołaniu, bezsporny dowód o możliwym innym przebiegu granicy między działką nr [...], wynikający z podzielenia powierzchni działki nr [...] przez jej średnią długość. Ponieważ działka sąsiadów nie jest działką wąską, przed podjęciem jakichkolwiek czynności związanych z robotami budowlanymi wszystkie organy powinny, przed podjęciem decyzji, zażądać ustalenia granicy zgodnie z par. 31 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 23 października 2025 r., stawił się osobiście skarżący, podtrzymując skargę. Dodatkowo podniósł, że żadne zgłoszenie nie obejmowało rozbudowy dachu. Budynek był w latach 80 nadbudowywany, rozbudowywany i nie ma na te okoliczności żadnych zezwoleń. Skarżący podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem inwestorów, którzy twierdzili, iż dokumenty spaliły się w trakcie pożaru, ponieważ pożar faktycznie miał miejsce w budynku gospodarczym, a nie w domu. Skarżący okazał wypis i wyrys dotyczący jego działki nr [...], z którego w jego ocenie wynika, że na działce nr [...] należącej do inwestorów legalnie wzniesiony jest tylko jeden budynek. Na tej mapce nie ma uwidocznionego budynku, na którym zmieniony był dach ani budynków gospodarczych. Podkreślił, że po pierwszym zgłoszeniu w 2023 r. nie było wykonywanych żadnych prac, a inwestorzy zaczęli gromadzić dokumentację dopiero wtedy, gdy skarżący w roku 2024 zgłosił, że na działce sąsiadów realizowane są roboty budowlane. Drugie zgłoszenie dotyczące dachu zostało przez inwestorów dokonane już w trakcie robót i dopiero po interwencji skarżącego w nadzorze budowlanym. Po okazaniu wypisu i wyrysu skarżący oświadczył, iż nie chce go składać do akt, a okazał go na rozprawie tylko informacyjnie. Skarżący oświadczył, że ustanawia pełnomocnikiem swojego ojca J. K., a także że uzupełnia skargę o żądanie zwrotu kosztów sądowych. Pełnomocnik skarżącego poparł skargę w całości podtrzymując argumentację skarżącego. Podkreślił, że pierwotnie dach był równy z budynkiem, a teraz wystaje poza budynek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności tej działalności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Sądy te - co do zasady - nie zastępują organów administracji publicznej i nawet dostrzegając niezgodność działalności tychże organów z prawem, nie podejmują tej działalności za organy. Tak zdefiniowana funkcja sądownictwa administracyjnego znajduje umocowanie już na poziomie konstytucyjnym, gdzie z art. 184 Konstytucji RP wynika, iż sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Powyższe oznacza, że ów sądy ani nie oceniają zaskarżonych aktów z perspektywy innych kryteriów (np. celowości, czy słuszności), ani nie czynią własnych ustaleń faktycznych, lecz oceniają prawidłowość ustaleń organów i poprawność kwalifikacji prawnej tych ustaleń. Wszystko to sprawia, iż sąd administracyjny nie jest zasadniczo kompetentny, by uwzględniać lub prowadzić weryfikację nowych okoliczności faktycznych, jakie podniesione zostaną przez strony po raz pierwszy, dopiero przed tym sądem. Dalej wskazać należy, iż Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Inaczej rzecz ujmując Sąd operuje w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Granice sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądowej wyznacza co do zasady, tak treść żądania strony inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie, jak i treść i podstawa prawna rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się bowiem elementy podmiotowe i przedmiotowe, przy czym te ostatnie obejmują treści praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Analiza zaskarżonej decyzji – wydanej co należy podkreślić w postępowaniu wszczętym przez organ nadzoru budowlanego z urzędu, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zawarte w niej rozstrzygnięcie dotyczyło wyłącznie oceny legalności robót budowlanych związanych z wymiana pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym na działce inwestora. Tymczasem skarżący na rozprawie przed tut. Sądem zaakcentował takie nowe okoliczności faktyczne, zmierzając w istocie do zakwestionowania legalności wzniesienia lub co najmniej rozbudowy bądź nadbudowy obiektu budowlanego, którego pokrycia dachowego dotyczy postępowanie poddane sądowej kontroli. Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż skoro przedmiot rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie stanowi skarga na decyzję WWINB z 8 maja 2025 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB z 19 marca 2025 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robot budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...], gm. K., to takie też są granice sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądowej w niniejszej sprawie i w tych granicach – to jest odnośnie postępowania dotyczącego wyłącznie legalności robot budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego. Poza granicami sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu pozostają zagadnienia związane legalnością wzniesienia tegoż budynku, jak i innych budynków istniejących na działce inwestora.. Sąd dostrzega, że już na etapie postępowania przed organem I instancji skarżący wskazywał na potrzebę weryfikacji legalności budowy spornego budynku, lecz w odwołaniu dokonanych w następstwie tego ustaleń faktycznych nie kwestionował, a przede wszystkim nie podejmował jakichkolwiek działań zmierzających do zainicjowania postępowania administracyjnego dotyczącego badania legalności wzniesienia, rozbudowy, czy tez nadbudowy tegoż obiektu. Niezależnie od powyższego Sąd dostrzegł jednakże nie podniesione przez skarżącego naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oznacza konieczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Zaskarżoną decyzją WWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce ewid. nr [...], obr. [...], gm. K.. Jak przewidziano w art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ oparł się przy tym w głównej mierze na ustaleniach odnoszących się do zgłoszonych przez W. W. robót budowlanych, uznając iż faktycznie wykonywane roboty pozostają w zgodzie z tymi zgłoszeniami. Czyniąc te ustalenia WWINB dopuścił się istotnego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że PINB weryfikując okoliczność dokonanych przez W. W. zgłoszeń wystąpił pismem z 19 listopada 2024 r. do Starostwa Powiatowego w K. Wydziału Architektury i Budownictwa o przekazanie akt spraw dotyczących zgłoszeń z 21 września 2023 r. i 26 września 2024 r. W odpowiedzi przy piśmie z 21 listopada 2024 r. przekazano akta zgłoszeń robót budowlanych dotyczących wymiany pokrycia dachu znak [...] i znak [...] Zwrot tych akt przez PINB nastąpił przy piśmie z 4 czerwca 2025 r. W aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy dokumenty przekazane ze Starostwa Powiatowego w K. nie zostały utrwalone. W aktach tych znajduje się wyłącznie fotokopia pierwszej strony zgłoszenia z 21 września 2023 r., fragmentu pierwszej strony innego zgłoszenia budowy lub wykonania innych robót budowlanych (PB-2), a także zaświadczenia Starosty K. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu względem zgłoszenia z 26 września 2024 r. W oparciu o ten materiał dowodowy nie sposób w ogóle stwierdzić co było przedmiotem rzeczonych zgłoszeń, a więc jakie roboty budowlane zostały nimi objęte. Twierdzenie to kwestionuje nie tyle ustalenia faktyczne dokonane przez PINB, bowiem ten organ był w posiadaniu akt spraw przekazanych przez Starostwo Powiatowe w K., lecz ustalenia samego WWINB. Dalsza analiza akt administracyjnych kontrolowanej sprawy prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, że wraz z odwołaniem przekazano do WWINB jedynie akta sprawy nr [...] ponumerowane od 1 do 25 (zob. pismo PINB z 9 kwietnia 2025 r.). WWINB wydając zaskarżoną decyzje był w konsekwencji w posiadaniu jedynie utrwalonych w aktach administracyjnych fragmentów dwóch zgłoszeń i zaświadczenia Starosty K. odnoszącego się do jednego z nich. Przypomnieć zaś należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa. Tak określonym wymogom organ odwoławczy nie sprostał, albowiem orzekał w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i bez samodzielnego zapoznania się z kluczowymi w sprawie środkami dowodowymi jakimi niewątpliwie były akta postępowań administracyjnych w ramach, których dokonano zgłoszeń robót budowlanych dotyczących przedmiotowego pokrycia dachowego. Uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. jakiego dopuścił się w tym względzie organ odwoławczy uwydatnia dodatkowo to, że akta ze Starostwa Powiatowego w K. były w posiadaniu PINB aż do zakończenia postępowania odwoławczego, bowiem zostały one zwrócone po wydaniu zaskarżonej do tut. Sądu decyzji. W świetle powyższych ustaleń niewiadomym pozostaje na jakiej podstawie WWINB stwierdził, że inwestor posiadał wymagane prawem zgłoszenie na wykonane roboty budowlane. Do twierdzenia takiego nie uprawniał materiał dowodowy będący w dyspozycji organu odwoławczego, który nie zawierał całości zgłoszeń, jakich miała dokonać W. W.. W aktach kontrolowanej sprawy nie zostało także w żaden sposób utrwalone to, że również wobec pierwszego ze zgłoszeń Starosta K. nie wniósł sprzeciwu. W konsekwencji również Sąd nie jest w stanie ocenić, jakie konkretnie roboty budowlane zostały objęte poszczególnymi zgłoszeniami, co w istocie uniemożliwia przeprowadzenie dalszej kontroli zaskarżonej decyzji zwłaszcza z perspektywy prawidłowości zastosowanych w niej przepisów prawa materialnego, a w dalszej perspektywie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Sąd wskazuje, że poszczególne dokumenty z akt przekazanych przez Starostwo Powiatowe w K. powinny zostać utrwalone w aktach kontrolowanej sprawy już przez PINB jako organ I instancji, jednak ich załączenie do tych akt mogło być z powodzeniem dokonane na etapie postępowania odwoławczego przez WWINB. Nie sposób tu mówić nawet o uzupełniającym postępowaniu dowodowym (art. 136 § 1 K.p.a.), a jedynie o utrwaleniu dowodów, które zostały już przeprowadzone na etapie I instancji. W tych okolicznościach Sąd nie może się odnieść ani do kwalifikacji spornych robót budowlanych ani tym bardziej do skuteczności ich zgłoszenia przez inwestora. Przedwczesne byłoby także ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego, który konsekwentnie podnosi, iż przy wykonaniu rzeczonych robót budowlanych miało dojść do przekroczenia granicy jego nieruchomości. Przypomnieć jedynie trzeba, co było zostało już powyżej wspomniane, że w świetle art. 7 K.p.a. inicjatywa dowodowa spoczywa nie tylko na organach administracji publicznej, lecz również na stronach. Jeżeli skarżący zmierza do wykazania okoliczności faktycznych przeciwnych, do tych które wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, powinien oprzeć swoje twierdzenia na stosownych dowodach. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 77 § 1 i art. 15 K.p.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego WWINB winien uwzględnić poglądy prawne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu i wyelminować wskazane powyżej naruszenia procesowe,. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł, postanowiono pkt II. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.