II SA/Po 503/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. G., E. S. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 17 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 lutego 2019 r., nr [...], [...], II. zasądza na rzecz skarżącej A. G. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zasądza na rzecz skarżącej E. S. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. zasądza na rzecz skarżącej E. M. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, V. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skarg E. S. i E. M.. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania A. G., E. S. oraz E. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 1 lutego 2019 r., [...], [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo usługowego na terenie położonym w O. przy ul. [...] – na działkach [...] i [...] (obręb [...]). Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Pismem z dnia 11 października 2018 r. M. W. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Następnie organ utrwalił w aktach informacje z rejestru gruntów dotyczące właścicieli działek otaczających planowaną zabudowę (m.in.: A. G. – właścicielka działek [...] i [...], E. M. – współwłaścicielka działki [...], E. S. – właścicielka działki [...]). Pismem z dnia 16 października 2018 r., [...] Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Zastrzeżenia dotyczące inwestycji złożyła 29 października 2018 r. A. G., która podkreśliła, że można mieć wątpliwości, co do współistnienia budynku handlowo-usługowego z zabudową mieszkaniową w bezpośrednim jego sąsiedztwie. Podobnie wypowiedziała się E. S. (pismo z dnia 5 listopada 2018 r.). W grudniu 2018 r. uprawniony architekt M. N. opracował projekt decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r., [...] Prezydent zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na zawiadomienie A. G. ponownie sprzeciwiła się inwestycji M. W.. Zwróciła między innymi uwagę, że projektowany budynek jest duży gabarytowo, a po stronie ulicy ([...]), po której ma się znaleźć, nie ma takich budynków handlowo usługowych. Jedyny sklep z odzieżą [...] prowadzony jest w wynajmowanym pomieszczeniu domu mieszkalnego. Sprzeciw w odniesieniu do inwestycji przedłożyła także E. S. w piśmie z dnia 2 stycznia 2019 r. W jej ocenie planowana zabudowa nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej otoczenia. Decyzją z dnia 1 lutego 2019 r., [...], [...] Prezydent, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji proponowanej przez M. W.. Wskazał między innymi, że powierzchnia zabudowy może wynieść na działkach [...] i [...] – do 40 %, szerokość elewacji frontowej do 12 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do najwyżej położonej krawędzi dachu od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) wynieść miała nie mniej niż 6,0 m i nie więcej niż 8,0 m. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły A. G. (pismo z dnia 14 lutego 2019 r.), E. M. (pismo z dnia 14 lutego 2019 r.) oraz E. S. (pismo z dnia 17 lutego 2019 r.). Po przekazaniu odwołania do Kolegium (zob. pismo z dnia 25 lutego 2019 r., [...]) ten ostatni organ zwrócił się do Prezydenta o wyjaśnienie niejasności dotyczących wskaźnika intensywności zabudowy (pismo z dnia 25 marca 2019 r.). Kolegium zaznaczyło, że z mapy załączonej do analizy wynika, iż rozpiętość powierzchni zabudowy budynków otaczających to 0-40%, gdy tymczasem w samych wynikach analizy podano, że rozpiętość ta wynosi od 0-36 %. Organ odwoławczy wystąpił także o sprecyzowanie, czy działka [...] jest zabudowana i czy do niej odnosi się wskaźnik intensywności zabudowy, czy jest to nieruchomość, na której znajdują się zaledwie dawne podlegające likwidacji fundamenty. Na powyższe w drodze e-mail odpowiedział projektant. Zaznaczył, że w załączniku 2 do decyzji omyłkowo wpisano maksymalny wskaźnik zabudowy na poziomie 36 %, gdyż w rzeczywistości wynosi on 41 %. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2019 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z dnia 1 lutego 2019 r., [...] ustalającej warunki zabudowy. Zaznaczono między innymi, że do inwestycji można było zastosować wyjątek z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.s.s.u.w."). Kolegium wyjaśniło, że ustalenie parametru intensywności zabudowy na poziomie 40 % znajdowało uzasadnienie w okoliczności, że na działkach odpowiednio [...], [...] i [...] znajdują się budynki generujące wysoki procent zabudowy. W skardze A. G., E. S. oraz E. M. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium. Podniosły także, że projektowana zabudowa jest niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego, ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksem postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W aktach sądowych utrwalono także pismo stanowiące uzupełnienie odwołania, które w kopii nadesłała A. G. (k. [...]-[...] akt sądowych). W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2019 r. A. G., E. S. oraz E. M. przedłożyły wspólne stanowisko, gdzie wskazały na naruszenia art. 7a, 8, 9 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a."). Skarżące zaznaczyły nadto, że w sprawie powinna odbyć się rozprawa (art. 89 K.p.a.), gdyż zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, gdyż zaskarżone decyzje uchybiają przepisom regulującym postępowanie wyjaśniające w procedurze administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), co pozostaje w relacji do wymogów związanych z metodyką ustalania warunków zabudowy określoną zwłaszcza w r.s.s.u.w. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach administracyjnych jest stosunkowo lakoniczna i nie daje pełnego obrazu relacji przestrzennych w otoczeniu projektowanej zabudowy. W punkcie 2 analizy stwierdza się, że w obszarze badanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale także budynki gospodarcze i garażowe oraz zabudowa handlowo - usługowa: sklep z odzieżą [...], hurtownia warzywna oraz sklep ogrodniczy. Z tego stwierdzenia wyprowadzono konkluzję, że "wnioskowany sposób zainwestowania stanowi kontynuację funkcji występujących na sąsiednich działkach". W uzasadnieniu samej decyzji Prezydenta z dnia 1 lutego 2019 r., [...], [...] argumentacji tej nie rozwinięto. Sąd zaznacza w tym miejscu, że nie jest jego intencją a priori wykazywanie, jakoby projektowana przez M. W. zabudowa miała pozostawać w sprzeczności co do funkcji z otoczeniem. Sąd zwraca natomiast uwagę, iż organy nie umotywowały należycie – stosownie do standardów procedury administracyjnej i zważając, że mamy do czynienia z udziałem w sprawie stron o spornych interesach – czy i dlaczego funkcję proponowaną przez inwestorkę można było dopuścić. Natomiast wyjaśnienia takie były niezbędne z uwagi na fakt, iż obecnie skarżące będące właścicielkami bezpośrednio otaczających inwestycję działek z zabudową mieszkaniową (A. G. – właścicielka działek [...] i [...], E. M. – współwłaścicielka działki [...], E. S. – właścicielka działki [...]), konsekwentnie zaprzeczały, że zabudowa handlowo-usługowa zaburzy relacje przestrzenne w jakich ich budynki mieszkalne obecnie się znajdują. Nadto skarżące podkreślały, że istnieją różnice w zakresie charakterystyki zespołów zabudowy po zachodniej i wschodniej stronie ul. [...]. Zwracano między innymi uwagę, że po stronie wschodniej nie ma wręcz żadnych budynków innych aniżeli mieszkalne. W kolejnych pismach składanych w sprawie, a tym konsekwentnie na etapie postępowania sądowego A. G., E. S. i E. M. zwracały uwagę na treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które potwierdza ich spostrzeżenia, co do postulowanego porządku w zagospodarowaniu terenów przy ul. [...]. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu obowiązkiem organów – chociażby ze względu na zasadę zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej i zasadę równości (art. 8 § 1 K.p.a.) – było bardziej dokładne, z odniesieniem do parametrów zabudowy porównywalnej – wyjaśnienie kwestii dopuszczalnej funkcji zabudowy. Dotychczasowa argumentacja na poparcie rozstrzygnięcia w zakresie funkcji dopuszczanej zabudowy jest na tyle uproszczona, że mogło to u E. S., A. G. oraz E. M. wywołać uzasadnione wrażenie, że rozstrzygnięcie jest arbitralne i nieprzekonujące. Koleją cechą projektowanej zabudowy, która odgrywa istotną rolę jest jej intensywność. W decyzji dopuszczono na działkach [...] i [...] zabudowę handlowo-usługową o powierzchni zabudowy wynoszącej do 40 %. W samej zaś analizie mowa jest o zabudowie w przedziale od 0-36 %. Kwestię tę co prawda Prezydent sprostował na wezwanie Kolegium: podając, że wartość "do 36 %" podano omyłkowo, gdyż należało się odnieść do odnotowanej na mapie działki znajdującej się w obszarze analizy, gdzie intensywność zabudowy wynosi 41 %. Z tego powodu organy obu instancji uznały, że można dopuścić wskaźnik na poziomie 40 %. Zdaniem Sądu konkluzje przyjęte przez organy, dotyczące powierzchni zabudowy, nie są dostatecznie umotywowane. Po pierwsze organy zdają się nie dostrzegać, że wysoki i zarazem wyższy aniżeli w bezpośrednim otoczeniu wskaźnik intensywności zabudowy, oparły wyłącznie na fakcie występowania w otoczeniu inwestycji określonego "ekstremum" (41 %). Owy najwyższy wskaźnik odnosi się tymczasem do działki [...], która jawi się jako niereprezentatywna, gdyż jest ona wąska i podłużna, co zapewne wymusiło na inwestorze zabudowanie jej w znacznej części budynkiem. Charakterystyka działki [...] nie odpowiada więc temu, jak z reguły kształtuje się intensywność zabudowy w otoczeniu domostw po wschodniej stronie ul. [...] (por. materiały z analizy urbanistycznej). Po drugie, gdy chodzi o działkę [...], która wedle analizy miała mieć zabudowę o intensywności na poziomie 36 % (cechy znajdującej się tam zabudowy także miały służyć jako argument za dopuszczeniem wskaźnika 40 % - uw. Sądu), to wątpliwości budzi to, czy w ogóle może być ona brana pod uwagę jako zabudowana. Z wyjaśnień skarżących wynika, że nie ma na niej budynku, a są jednie fundamenty. W ocenie Sądu, jeżeli zabudowa działki [...] na obecnym etapie sprowadza się do istnienia tam li tylko fundamentów budynku, co do których faktycznie a nawet formalnie nie kontynuuje się procesu budowy, to należy przyjąć, że działka ta nie jest zabudowana. Po trzecie wreszcie, jeżeli organy zamierzały powołać się na odstępstwo z § 5 ust. 2 r.s.s.u.w., to poza należytym umotywowaniem swego stanowiska, powinny także konkluzję o odstępstwie poprzedzić dokonaniem wyjściowych ustaleń wedle § 5 ust. 1 r.s.s.u.w. Przepis ten wyraża regułę, iż "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego". Zdaniem Sądu ustalenie wartości podstawowej parametru czy wskaźnika dla projektowanej zabudowy jest niezbędne, gdyż dopiero znając wywiedzione w oparciu o zastaną zabudowę sąsiednią podstawowe parametry i wskaźniki, można należycie ocenić ewentualne dopuszczane odstępstwa od nich. W niniejszej sprawie nie dokonano obliczeń wyjściowych wskaźników i parametrów, jakie wynikają z zabudowy zastanej w obszarze analizy. W tym kontekście trudno też odnieść się do odstępstw, jakie organ dopuścił dla zabudowy M. W.. Z wymienionych przyczyn Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") (punkt I. sentencji wyroku), uznając, że w sprawie należy uzupełnić postępowanie wyjaśniające. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy sporządzą nową, wnikliwszą analizę urbanistyczną i na jej podstawie ocenią dopuszczalność zabudowy projektowanej przez M. W.. Zwrócą przy tym w szczególności uwagę na kwestię proponowanej przez inwestorkę intensywności projektowanej zabudowy w kontekście także jej funkcji, która jest odmienna aniżeli bezpośrednie otoczenie. Jeżeli organ miałby przystać na określone odstępstwa od standardowych parametrów i wskaźników jakie wynikają z r.s.s.u.w. dla zabudowy nowej stosownie do jej otoczenia, to powinien do przekonująco uzasadnić. O kosztach postepowania na rzecz A. G. orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości 500 zł (k. [...] akt sądowych), wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł, k. [...] akt sądowych) (punkt II. sentencji wyroku). Na rzecz E. S. i E. M. zasądzono tylko wynagrodzenie adwokata, gdyż wymienione tu skarżące ustanowiły pełnomocnika, ale nie uiściły wpisu (patrz też niżej), ani nie opłaciły opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (punkty III. i IV. sentencji wyroku). W punkcie V. sentencji wyroku Sąd, działając na podstawie art. 223 § 2 P.p.s.a., nakazał ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) kwotę 1000 zł tytułem nieuiszczonych wpisów od skargi. Zgodnie z wymienionym przepisem "jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę". W niniejszej sprawie E. S. i E. M. są stronami wygrywającymi, więc kosztami postępowania w normalnym trybie (art. 200 P.p.s.a.) zostałby obciążony organ. Zaszła jednak potrzeba zastosowania art. 223 § 2 P.p.s.a., gdyż skardze nadano bieg w warunkach, gdy E. S. i E. M. nie uiściły jeszcze od niej wpisów. Dla jasności można dodać, że wskazane skarżące wyjątkowo nie były wzywane do uiszczenia wpisu przy wniesieniu skargi, gdyż ich status – jako osób posiadających odrębny interes prawny, a zatem i ponoszących każda z osobna koszty postępowania – został ujawniony dopiero na etapie merytorycznego badania sprawy. Nie chcąc w takich warunkach opóźniać rozpoznania sprawy przez kierowanie wezwań do uiszczenia wpisu Sąd zdecydował o zastosowaniu regulacji z art. 223 § 2 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. [...] akt sądowych).