II SA/Po 506/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 października 2012 r. sprawy ze skargi A. N. R. – O. T. w P., F. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia wyciągu i wykazu zmian danych ewidencyjnych; oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], Starosta C. na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) odmówił A. N. R. O. T. w P. F. w P. sporządzenia wyciągu z wykazu zmian danych ewidencyjnych w celu sprostowania ksiąg wieczystych KW nr [...] i [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż skarżąca pismem z dnia [...] lutego, znak [...], wniosła o sporządzenie wyciągu z wykazu zmian danych ewidencyjnych w celu sprostowania zapisów w wymienionych wyżej księgach wieczystych. W odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], odmówiono sporządzenia żądanego dokumentu, informując, że starosta nie świadczy usług geodezyjnych, lecz jedynie wydaje dokumenty na podstawie prowadzonych przez siebie rejestrów. Sporządzenie wyciągu z wykazu zmian danych ewidencyjnych wymaga tymczasem przeprowadzenia dochodzenia wieczysto-księgowego, z czym skarżąca powinna się zwrócić do odpowiedniej jednostki wykonawstwa geodezyjnego. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], skarżąca powtórnie wystąpiła o sporządzenie powyższego wyciągu. Organ podniósł, że wydanie takiego dokumentu byłoby możliwe tylko w razie istnienia w zasobie geodezyjnym i kartograficznym wspomnianych wykazów zmian gruntowych. Dla działek objętych wnioskiem nie istnieją takie wykazy, przy czym nie ma aktualnie podstaw do nakładania na organ obowiązku sporządzenia wykazu synchronizacyjnego, który dostosowywałby zapisy w księdze wieczystej do stanu istniejącego w ewidencji gruntów. Opracowanie takiego dokumentu w sposób oczywisty wiązałoby się bowiem z badaniem przyczyn i podstaw prawnych ujęcia bądź też nieujęcia danej działki w księdze wieczystej, co wymagałoby zbadania nie tylko posiadanych rejestrów, map i innych dokumentów z operatu ewidencji, lecz również przeglądu chronologicznego wpisów w księdze wieczystej, połączonego z badaniem złożonych tam dokumentów. Tym samym konieczne byłoby zapoznanie się z dokumentacją prowadzoną przez inny organ – sąd rejonowy. Taki wykaz może być natomiast sporządzony przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego, o czym skarżąca została pouczona w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. A. N. R. O. T. w P. F. w P. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Starosty C. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji niewłaściwą interpretację art. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 191 poz. 1365 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z powołanym przepisem Starosta ma obowiązek sporządzić wykaz, przy czym ustawodawca nie ogranicza zakresu tego dokumentu jedynie do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Starosta. We wspomnianym wykazie powinny się zatem znaleźć także nieruchomości, w stosunku do których uprawnienia właścicielskie wykonują także inne podmioty. Dlatego też skarżąca zwróciła się do Starosty C. o sporządzenie przedmiotowego wypisu, wyrysu i wyciągu zmian danych ewidencyjnych w celu sprostowania ksiąg wieczystych. Taki dokument z kolei powinien znajdować się w dyspozycji Starosty. Tym bardziej, że to on wydał wypis i wyrys z ujawnionymi numerami ksiąg wieczystych. Ponadto wedle art. 2 ust. 2 powoływanej ustawy na skarżącej spoczywa jedynie obowiązek złożenia takiego wykazu w sądzie w celu ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty C. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż żądanie skarżącej sporządzenia wyciągu z wykazu zmian danych ewidencyjnych nie powinno być utożsamiane z wnioskiem o załatwienie sprawy z zakresu administracji publicznej. Sprawą administracyjną jest bowiem indywidualna sprawa, w której organ administracji publicznej jest zarazem władny i zobowiązany orzec o uprawnieniach i obowiązkach określonego podmiotu. Starostowie prowadzący ewidencję gruntów i budynków udzielają jedynie na podstawie operatu ewidencyjnego informacji o gruntach, budynkach i lokalach poprzez wydawanie stosownych wypisów i wyrysów, co znajduje swoje oparcie w art. 22 ust. 2 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193 poz. 1287 z późn. zm.). Czynności te traktowane są z kolei jako wystawianie zaświadczeń, przy czym odmowa wydania takiego dokumentu przybiera postać postanowienia zgodnie z art. 219 k.p.a. Jak wynika z kolei z art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub też osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Skarżąca zażądała natomiast w niniejszej sprawie sporządzenia i wydania wykazu zmian gruntowych. Pojęcie to ma charakter nieostry, choć trzeba zauważyć, iż występuje ono w art. 97 ust. 1a pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.). Z kolei art. 97 ust. 1a pkt 7 powołanej ustawy wspomina o wykazie synchronizacyjnym w przypadku oznaczenia działek gruntu w katastrze nieruchomości w inny sposób niż w księdze wieczystej. Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "wykaz zmian gruntowych", lecz niemniej odróżnił je od pojęcia "wykaz synchronizacyjny", które odnosi się do opisanej rozbieżności. Skarżąca w swoich pismach uzasadnia żądanie sporządzenia wyciągu zmian danych ewidencyjnych koniecznością sprostowania ksiąg wieczystych. Tym samym należy uznać, iż w istocie jej żądanie dotyczy wykazu synchronizacyjnego, dopasowującego dane dotyczące przedmiotowych nieruchomości, zawarte w księdze wieczystej, ze stanem w ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji trzeba zatem stwierdzić, iż sporządzenie wyciągu z wykazu zmian ewidencyjnych byłoby możliwe tylko w razie istnienia w zasobie geodezyjnym i kartograficznym przedmiotowych wykazów zmian gruntowych. Tymczasem wykazy takie, jak wyjaśnił organ I instancji, nie istnieją dla przedmiotowej nieruchomości. Brak jest przy tym podstaw do nakładania na organ obowiązku sporządzenia wykazu synchronizacyjnego. Konieczne byłoby bowiem w takim wypadku nie tylko przeanalizowanie rejestrów, dostępnych organowi i instancji, lecz także wpisów w księgach wieczystych, czyli dokumentacją prowadzoną przez inny podmiot – sąd rejonowy. Wyciąg z wykazu zmian danych ewidencyjnych jako wykaz synchronizacyjny sporządzany jest natomiast przez geodetę, posiadającego odpowiednie uprawnienia zawodowe. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. A. N. R. O. T. w P. F. w P. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając wcześniejszą argumentacją, zawartą w zażaleniu z dnia [...] marca 2012 r. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 tejże ustawy – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że z pism A. N. R. O. T. w P. F. w P. z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], oraz z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...] (k. 2 i 14 akt adm.), wynika, iż żądaniem skarżącej było sporządzenie przez Starostę C. "wyciągu z wykazu zmian danych ewidencyjnych", celem złożenia wniosku w Sądzie Rejonowym w Chodzieży o ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej KW nr [...] i [...]. Używane w powyższych pismach wyrażenie "wykaz zmian ewidencyjnych" nie zostało wprawdzie zdefiniowane przez ustawodawcę, lecz niemniej art. 97 ust. 1a pkt 6 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm.) posługuje się zbliżonym zwrotem "wykaz zmian gruntowych". To ostatnie sformułowanie również nie zostało szerzej sprecyzowane w cytowanej ustawie. Należy jednak podkreślić, że art. 97 ust. 1a pkt 7 tejże ustawy operuje także pojęciem "wykaz synchronizacyjny", odnoszącym się do przypadku, gdy oznaczenie działek w katastrze nieruchomości jest inne niż w księdze wieczystej. Na gruncie językowych reguł wykładni należy w konsekwencji przyjąć, iż skoro ustawodawca posłużył się różnymi wyrażeniami, to nie można nadawać im tego samego znaczenia. Biorąc zatem pod uwagę treść powyższych pism skarżącej oraz zażalenia z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] (k. 1-2 akt adm.), jak i skargi z dnia [...] maja 2012 r. (k. 2-6 akt sądowych), należy dojść do wniosku, że skarżąca w istocie domagała się opracowania wykazu synchronizacyjnego w celu ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych, a nie sporządzenia samego (wyciągu z) wykazu zmian gruntowych. Za przyjęciem, że skarżąca żądała podjęcia bardziej złożonych czynności przez organ I instancji przemawia również fakt, iż nie poprzestała ona tylko na uzyskaniu wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego działek (k. 8-10 akt adm. i 7-13 akt sądowych), o jakim mowa w wymienionym piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., które to dokumenty powinny być wystarczające do dokonania wpisu w księdze wieczystej w myśl § 28 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. nr 102 poz. 1122 z późn. zm.). Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.). Trzeba przy tym od razu podkreślić, że załatwienie wniosku o sporządzenie omawianego dokumentu następuje nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz poprzez wydanie zaświadczenia, gdyż nie rozstrzyga się wtedy w sposób władczy o prawach i obowiązkach jednostki. Zgodnie zatem z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się na żądanie zainteresowanej osoby, jeżeli (1) urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa bądź też (2) osoba ta ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tej mierze z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż skarżąca powoływała się właśnie na tę ostatnią przesłankę, podnosząc, iż uzyskanie żądanego wyciągu z wykazu zmian ewidencyjnych jest niezbędne w celu ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Trzeba jednak zauważyć, że wedle art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., jeżeli potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynika z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W przeciwnym razie, gdy takie informacje nie znajdują się w dyspozycji organu, może on a contrario odmówić wydania zaświadczenia, co następuje w myśl art. 219 k.p.a. w formie postanowienia. Kluczowe znaczenie z tej perspektywy odgrywają zatem przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193 poz. 1287 z późn. zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanej ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje o (1) gruntach – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzi grunt, (2) budynkach – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, i (3) lokalach – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Nadto, w myśl 20 ust. 2 cytowanej ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także (1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się te grunty i budynki lub ich części, (2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób, wskazanych w pkt 1, (3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków, oraz (4) wartość nieruchomości. Jak wynika z kolei z art. 24 ust. 1, 2 i 4 powołanej ustawy, informacje z art. 20 ust. 1 tejże ustawy składają na operat ewidencyjny i mają charakter jawny; każdy co do zasady może żądać udostępnienia zawartych tam danych. Wedle z kolei art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy informacje te udostępniane są w formie (1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu, (2) wyrysów z mapy ewidencyjnej, (3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego, (4) odpowiednich plików komputerowych bądź też (5) usług o jakich mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. nr 76 poz. 489 z późn. zm.). W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że na gruncie powoływanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organ I instancji nie był zobowiązany do posiadania wykazu synchronizacyjnego dla przedmiotowych nieruchomości w zakresie prowadzonej przez siebie ewidencji. Takie informacje nie są bowiem wprost objęte zakresem art. 20 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, a zatem Starosta C. musiałby je dopiero wytworzyć, w szczególności przez poddanie analizie zapisów figurujących w księgach wieczystych i ustalenie ich podstawy. Wskazane działania wykraczają jednak poza zakres art. 218 § 1 k.p.a., wobec czego organy administracji publicznej mogły zasadnie odmówić sporządzenia żądanego przez skarżącą dokumentu. W tej kwestii trzeba też podkreślić, że obowiązek wydania wyciągu z wykazu synchronizacyjnego ciążyłby w świetle powołanego przepisu na Staroście C., gdyby taki wykaz znajdował się już w jego dyspozycji, co jednak, jak wynika z postanowienia z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] (k. 17 akt adm.), nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Należy przy tym zaznaczyć, iż fakt nieposiadania takich informacji przez organ I instancji nie był w istocie kwestionowany przez skarżącą, której argumentacja w tym zakresie koncentrowała się raczej na wyprowadzeniu obowiązku Starosty sporządzenia wykazu synchronizacyjnego z przepisów ustawy z dnia [...] września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 191 poz. 1365 z późn. zm.). Taki zabieg nie jest jednak trafny, gdyż cytowany akt normatywny nakłada jedynie obowiązki w zakresie przygotowania i realizacji procesu ujawnienia prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Żaden przepis powołanej ustawy nie formułuje natomiast wobec Starosty obowiązku sporządzenia wykazów synchronizacyjnych we własnym zakresie lub na wniosek innego podmiotu. Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku SN z dnia 2 kwietnia 2003 r., III RN 51/02, OSNP 2004, nr 8, poz. 132, w którym wskazano, że sporządzenie wykazu synchronizacyjnego stanowi w świetle art. 42 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne geodezyjną czynność techniczną, którą można zlecić podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, posiadającemu uprawnienia do samodzielnego wykonywania funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. W tej sytuacji Sąd, rozpoznając sprawę w granicach skargi, nie znalazł podstaw do jej uwzględniania. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).