II SA/Po 507/16

Dnia 09 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 roku sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Prezydent Miasta P. decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy z wniosku G. L. z dnia [...] listopada 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego w wysokości 5.200 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że już uprzednio, przed wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r., wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. G. L. zwróciła się o przyznanie pomocy na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego w wysokości 5.280 zł. W rezultacie decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] odmówiono wnioskodawczyni żądanej pomocy. Strona wniosła odwołanie od tej decyzji. Prezydent Miasta zważył, iż w związku z istniejącą rozbieżnością w zakresie kosztów leczenia stomatologicznego zwrócono się do wnioskodawczyni o podjęcie osobistego kontaktu z pracownikiem socjalnym w celu złożenia oświadczenia, czy strona oczekuje pomocy finansowej w oparciu o informacje o kosztach leczenia stomatologicznego sporządzoną dnia [...] lipca 2015 r. przez Uniwersyteckie Centrum Stomatologii i Medycyny Specjalistycznej w P., czy też posiada dodatkową dokumentację w tym zakresie. W odpowiedzi wnioskodawczyni poinformowała, że koszt leczenia w wys. 5280 zł jest kwotą wstępną oraz, że tak wysokie koszty podają wszyscy stomatolodzy. Strona nie przedłożyła przy tym żadnej dokumentacji. Organ I instancji uznał, że z uwagi na złożenie wniosku o przyznanie tożsamej pomocy z uprzednio rozpatrzoną umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że nie jest dopuszczalne prowadzenie dwóch postępowania w tej samej sprawie wówczas gdy zachodzi tożsamość wniosków strony, a więc i tożsamość sprawy administracyjnej. Zakaz ponownego orzekania w tej samej sprawie wypływa z powagi rzeczy osądzonej rozstrzygniętej decyzją administracyjną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Choć zakaz równoległego prowadzenia więcej niż jednego postępowania nie został wyrażony wprost w K.p.a. to można go wyinterpretować z art. 105 § 1 K.p.a. Prowadzenie bowiem dwóch równoległych postępowań administracyjnych doprowadzi prędzej, czy później do uprawomocnienia się którejś z decyzji wydanej przez organ I instancji, a w konsekwencji do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej później. Dlatego Prezydent Miasta uznał, że biorąc pod uwagę ekonomikę prowadzenia postępowania finansowanego ze środków publicznych wnioskować można o zakazie jednoczesnego prowadzenia dwóch postępowań w tej samej sprawie. G. L. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2015 r., wskazując, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie już od 8 lat uniemożliwia jej udzielenie pomocy w leczeniu choroby stomatologicznej, co zagraża jej życiu i zdrowiu. Wyjaśniła, że leczenie to jest wyłącznie odpłatne, nie jest możliwe sfinansowanie go ze środków publicznych. Dodała, że fakt choroby stwierdził już szpital kliniczny – specjalistyczna poradnia chirurgii szczękowo-twarzowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2016r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 14 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), dalej: u.p.s., utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium powołało brzmienie art. 105 § 1 K.p.a. i stwierdziło, że zarówno podmiot postępowania – G. L., jak i przedmiot postępowania – pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego jest taki sam, jak w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2015 r. nr [...], którą odmówiono stronie udzielenia pomocy na ten cel. Prowadzenie więc postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją jest bezprzedmiotowej, stanowiłoby bowiem podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. G. L. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi wniosła o połączenia niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt II SA/Po 254/16. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem skargi G. L. w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2015 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku G. L. z dnia [...] listopada 2015 r. o udzielenie pomocy finansowej na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego w wysokości 5.200 zł. Organy obu instancji uznały, że skoro wniosek skarżącej z [...] listopada 2015 r. dotyczy sprawy administracyjnej, już uprzednio wszczętej z wniosku tej samej osoby z dnia [...] lipca 2015 r. o udzielenie tego samego rodzaju pomocy finansowej na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego, w którym to postępowaniu Prezydent Miasta P. wydał decyzję z dnia [...] września 2015 r. odmawiającą pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na ten cel, to niniejsze postępowanie jako tożsame do wskazanego stało się bezprzedmiotowe i należało je na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzyć. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie. Na wstępie należy wskazać, że organy I i II instancji wydały rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem G. L. z dnia [...] listopada 2015 r. We wniosku tym skarżąca zwróciła się o udzielenie pomocy finansowej na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego w kwocie 5.200 zł, podkreślając, że Miejski Ośrodek Rodziny w P. od 7 lat odmawia jej pomocy na ten cel. Stosownie do treści art. 60 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednocześnie należy wskazać, że przepis art. 61a § 1 K.p.a. określa, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ostatnio powołany przepis stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Zważyć jednak należy, że o tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2013 r., II SA/Lu 1036/12, Lex nr 1310579). Na sprawę w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2242/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem uznać, że w sytuacji, gdy organ przyjmując żądanie strony stwierdzi, że obejmuje ono sprawę tożsamą podmiotowo i przedmiotowo do sprawy już wszczętej winien na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania. W przeciwnym wypadku doszłoby bowiem do sytuacji, że w tej samej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. prowadzone byłyby dwa odrębne postępowania administracyjne, a ich zakończenia w drodze osobnych decyzji administracyjnej prowadziłoby do zaistnienia, w postępowaniu zakończonym później, wady kwalifikowanej - wydania decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym jest, że przed zgłoszeniem przez skarżącą żądania sformułowanego w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. o pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego w kwocie [...]zł, Prezydent Miasta P. już uprzednio wydał decyzję z dnia [...] września 2015 r., którą odmówił skarżącej udzielenia pomocy finansowej na ten sam cel. W ocenie Sądu, zważywszy na rozbieżności co do oczekiwanej przez stronę pomocy odnoszącej się do kosztów jej leczenia, organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] listopada 2015 r., celem ustalenia, czy zachodzi tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Następnie organy prawidłowy przyjęły, że okoliczność ta została potwierdzona. Na wezwanie skierowane do strony pismem z dnia [...] listopada 2015r. o przedstawienie dodatkowej dokumentacji leczenia stomatologicznego w Centrum Stomatologii i Medycyny Specjalistycznej w P., w szczególności co do rozbieżności pomiędzy aktualnym kosztorysem leczenia na kwotę 5200 zł, a poprzednim na kwotę 5280 zł, skarżąca wyjaśniła, że niniejsza sprawa dotyczy nieleczonej choroby stomatologicznej od 2007 r., a podane koszty leczenia są jedynie wstępną kwotą kosztów podaną przez wspomniane Centrum. Istniały zatem podstawy, by uznał, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość wynikającą z tożsamością sprawy już zawisłej. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak już wspomniano, przedmiot postępowania zostaje określony w żądaniu strony wszczęcia postępowania oraz w zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 1 i 3 k.p.a.). Zadaniem organu administracji jest załatwienie określonej w ten sposób sprawy administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest refleksem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w danym postępowaniu (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, W-wa, s. 134). Decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jest orzeczeniem kończącym sprawę pod względem procesowym. Oznacza to, że decyzja taka nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach stron, lecz wywiera inny skutek prawny – stwierdza, że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Przesłanka ta może powstać w trakcie postępowania (czyli w sprawie zawisłej), albo może wtedy się ujawnić, bądź też dopiero w toku postępowania zostanie ona stwierdzona. W sytuacji zatem, gdy przyczyna bezprzedmiotowości postępowania ujawniła się po wszczęciu postępowania, zasadne było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Jednocześnie należy wyjaśnić, zwłaszcza stronie skarżącej, że w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego Sąd nie dokonywał oceny legalności odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego, albowiem przedmiotem kontroli były decyzje organów I i II instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że decyzje - Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2015 r., a następnie utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania G. L. pomocy finansowej na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego – co jest Sądowi wiadome z urzędu – są przedmiotem kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt II SA/Po 254/16. Sąd nie znalazł też podstaw w świetle art. 111 § 1 P.p.s.a. do połączenie niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt II SA/Po 254/16 zważywszy, że obejmują one odrębne, choć obie dotyczące skarżącej, decyzje administracyjne. Reasumując, uznawszy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę G. L., orzekając jak w wyroku.