II SA/Po 509/24

Dnia 17 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2024 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium" albo "organ II instancji") decyzją z dnia 20 maja 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M., nr [...], z dnia 17 stycznia 2024 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego M. K. (dalej również jako: "wnioskodawca" albo "skarżący") w związku ze sprawowaniem opieki nad siostrą – A. K.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad siostrą. Jako przyczyną odmowy wskazano fakt, że rodzice osoby wymagającej pomocy nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K. wskazując, że sam fakt, że rodzice nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wyklucza przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Matka A. K. – M. K. – zrezygnowała ze świadczenie pielęgnacyjnego z uwagi na obiektywną niemożność jej sprawowania, natomiast ojciec A. K. – F. K. nie może sprawować opieki, ponieważ od wielu lat zajmuje się niepełnosprawnym i całkowicie ubezwłasnowolnionym bratem. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 poz. 390 ze zm., dalej również jako: "ustawa" albo "u.ś.r."), a następnie wskazało, że okolicznością bezsporną pozostaje, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy, że F. K. nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co powoduje, że brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2024 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podnoszą zarzutu naruszenia: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 – 3 u.ś.r. w zw. z art. 132 K.r.o. z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 17 ust. 1 Konstytucji poprzez wykluczenie brata niepełnosprawne z kręgu osób upoważnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku gdy rodzic niepełnosprawnej obiektywnie nie może sprawować nad nią opieki z powodu wieku, stanu zdrowia i konieczności sprawowania opieki nad innym ciężko chorym członkiem rodziny, a nie orzeczono o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2. art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "K.p.a.") poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności dowodowych zmierzających do ustalenia, czy ojciec niepełnosprawnej jest w stanie sprawować funkcję opiekuna dla niepełnosprawnej córki. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na wniosek pełnomocnika skarżącego. W tym miejscu Sąd wskazuje, że organy administracji publicznej I i II instancji prawidłowo i w stopniu wystarczającym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd przyjmuje i uznaje za podstawę do swoich dalszych rozważań. W sprawie niesporne było, że A. K., siostra skarżącego, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osią sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami, a skarżącym jest zagadnienie, czy dopuszczalna była w świetle przepisów u.ś.r. odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą w sytuacji, gdy wymagający opieki ma żyjących rodziców zobowiązanych do opieki ze względu na obowiązek alimentacyjny osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i nie przedłożono orzeczenia o niepełnosprawności ojca w stopniu znacznym. W myśl art. 17 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., który ma zastosowanie zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm., dalej jako: "u.ś.w."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś ust. 1a tego przepisu ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do treści art. 17 ust 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W tym miejscu wskazać należy, że jak to Sąd zasygnalizował powyżej, z dniem 1 stycznia 2024 r. - na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym znowelizowana została u.ś.r., w tym m.in. jej art. 17 ust. 1, w ten sposób, że o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby w nim wymienione z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną, która nie ukończyła 18 roku życia. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (tj. w ustawie o świadczeniach rodzinnych) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Brzmienie art. 63 ust. 1 u.ś.w. Sąd wykłada w ten sposób, że jeśli spełnione są przesłanki pozytywne do przyznania świadczenia, to uznać należy że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia wniosku, zatem do dnia 31 grudnia 2023 r. Nadto dodatkowo treść przepisu art. 63 ust. 2 u.ś.w. wprost daje możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego także (...) "od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r." (...). Skoro więc w niniejszej postępowaniu wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 11 grudnia 2023 r. to przy spełnieniu przesłanek do jego przyznania organ winien był stosować w prowadzonym postępowaniu przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym, tj. sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2024 r., co nie było kwestionowane w niniejszej sprawie. Przechodząc do meritum, orzekający w sprawie Sąd wskazuje, że Kolegium prawidłowo przyjęło, że skoro A. K. ma rodzica – ojca – który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jest on w pierwszej kolejności uprawniony do wystąpienia o świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 (https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA") warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem z art. 269 § 1 p.p.s.a wynika, że stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. W myśl tego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Owa ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których zastosowanie ma przepis interpretowany w uchwale (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.10.2020 r., II FSK 1579/18, LEX nr 3096515). Dopóki zatem nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w uchwale, dopóty sądy administracyjne winny je respektować. Ogólna moc wiążąca uchwał powoduje więc, że z chwilą ich podjęcia wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany przepis (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 27.10.2022 r., II SA/Rz 624/22, LEX nr 3441738). Kwestia obowiązku alimentacyjnego została uregulowana w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809 z późn. zm., dalej: "k.r.o.") i polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Zgodnie z treścią art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Z kolei art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. w zestawieniu z przepisami k.r.o. jednoznacznie, zatem określają katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając ten krąg do osób zobowiązanych do alimentacji, według kolejności tego zobowiązania. Aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełniać określone, ściśle wskazane w u.ś.r. przesłanki, tzn. na osobie ubiegającej się o świadczenie ciążyć obowiązek alimentacyjny w myśl Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie ma osób spokrewnionych z niepełnosprawnym w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a jeżeli są - to powinny legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy mieć na uwadze, że przepisy k.r.o. dotyczą obowiązku alimentacyjnego z punktu widzenia cywilnego, które nakładają obowiązek pomocy osobie potrzebującej. Cywilistyczna konstrukcja świadczeń alimentacyjnych nie może automatycznie przekładać się na regulacje dotyczące przyznawania świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Za ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem przyjąć zatem należy, iż obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, polegający na rezygnacji z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje, w zaistniałej sytuacji, pomoc polegającą na przyznaniu jej tzw. świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych. Podkreślono, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Zaakcentowano, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.11.2012 r., sygn. I OSK 1700/12, dostępny CBOSA). Jak dalej wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, to nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa. Z tego powodu, zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r. uregulowanie, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest bowiem wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku, obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w postaci starań osobistych, a może polegać na np. opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności, ale osoba ta w takiej sytuacji nie nabywa - z racji sprawowania faktycznej opieki - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wyr. WSA w Poznaniu z 16 lipca 2020r., sygn. akt IV SA/Po 429/20, CBOSA). W tym stanie rzeczy, to ojciec A. K. jest w pierwszej kolejności zobowiązany do sprawowania opieki nad córką, chyba że wystąpiłaby ustawowa przesłanka przesuwająca ten obowiązek na dalej spokrewnionego czyli skarżącego, jako brata. Taką ustawową przesłanką w myśl art. 17a ust. 1 u.ś.r. byłoby posiadanie przez rodziców wymagającego opieki, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej rzecz ujmując, aby stwierdzić, że skarżący może uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad córką oboje żyjący rodzice powinni legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślenia wymaga, że w sprawie nie jest kwestionowane to, kto ma obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej. Nie jest także kwestionowana opieka skarżącego nad siostrą. Jednakże sprawowanie faktycznej opieki przez skarżącego nie jest wystarczające do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca przewidział, że osoba wskazana w art. 17 ust. 1a u.ś.r. może uzyskać przedmiotowe świadczenie, jeżeli zostaną spełnione łącznie warunki określone w pkt 1-3, które w niniejszej sprawie nie zostały spełnione. Innymi słowy, nie ma możliwości uzyskania świadczenia ze strony organów pomocy społecznej przez osobę trzecią, jeżeli osoby zobowiązane w pierwszej kolejności żyją, a wskazane przez nich okoliczności uniemożliwiające sprawowanie tej opieki nie stanowią wyłączeń opisanych w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.