II SA/Po 510/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędzia WSA Bożena Popowska Protokolant: referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2004 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Starosty Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w W. z dnia [...] grudnia 2001r., zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ B.Popowska /-/ P.Miładowski /-/ M. Dybowski TG Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 roku działający z upoważnienia Starosty Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w W. wskazując jako podstawę m. in. art. 37 J ustęp 1 pkt 1 i 2 i ustęp 1 oraz art. 37 l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 6 poz. 56 ze zm.) odmówił przyznania S.M. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż S. M. zarejestrował się w Urzędzie Pracy [...] listopada 2001 uzyskując status bezrobotnego z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od [...] listopada 2001 na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Składając wniosek o przyznanie przedmiotowego zasiłku ([...] grudzień 2001) S. M. legitymował się ponad 30 letnim stażem pracy (30 lat 11 miesięcy 14 dni) w tym 10 lat i 3 miesiące wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Do tego ostatniego okresu organ nie zaliczył czasu wykonywania pracy przez S. M. w szczególnych warunkach w Kopalni Doświadczalno-Produkcyjnej w W., gdyż nie przedstawiono organowi wymaganego przepisami świadectwa pracy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. M. podnosząc, że jakkolwiek świadectwo pracy wystawione przez Kopalnię w W. nie zawierało zapisu o pracy wykonywanej w warunkach szczególnych, to istnieją obiektywne dowody, które fakt ten potwierdzają. Aktualnie kopalnia jest w likwidacji. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z [...] lutego 2002 r. znak [...] orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszo instancyjnego. Organ odwoławczy podkreślał, że zgodnie z przywołanymi w zaskarżonej decyzji przepisami, okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze są uwzględniane wyłącznie po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji stosownie do wymogów określonych w odrębnych przepisach bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Takim dokumentem jest świadectwo pracy wykazujące zatrudnienie w warunkach szczególnych. Tego okresu pracy nie można dokumentować zeznaniami świadków. Skoro strona nie posiada takiego świadectwa powinna zwrócić się do sądu pracy w celu uzyskania stosownego orzeczenia. Jeżeli odwołujący takiego orzeczenia nie przedłożył, to nie ma podstaw do przyznania mu zasiłku emerytalnego wobec nie spełnienia wymaganych art. 37 J ustawy o zatrudnieniu warunków. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. M. zarzucał kwestionowanemu rozstrzygnięciu Wojewody naruszenie przepisów prawa materialnego oraz norm proceduralnych podkreślając, że bez swojej winy ponosi konsekwencje zaniedbania pracodawcy (błąd pracownika kadr), a z drogi sądowej nie mógł skorzystać skutecznie, bo sąd pracy, jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jego pozew w kwestii ustalenia względnie prostowania świadectwa pracy za przedmiotowy okres, wobec braku pozwanego (likwidacja pracodawcy), odrzucił. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Skargę wniesiono jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.). W międzyczasie doszło do reformy sądownictwa administracyjnego. W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy administracji publicznej obu instancji orzekając w tej sprawie naruszyły przepisy procedowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy art. 37j ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a wyżej wskazanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w jej brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem zasiłek przedemerytalny przysługiwał osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Zgodnie z przepisem art. 37j ust. 1a tej ustawy okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Przyjmowano, że tym odrębnym przepisem są postanowienia zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1993 w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. nr 8 poz. 43 z późn. zm.). W sprawie niespornym było, że skarżący legitymował się ponad 30 letnim okresem uprawniającym do zasiłku oraz wykazał niekwestionowane przez organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie, bo zgodne z wyżej wymienionym rozporządzeniem, ponad dziesięcioletnie zatrudnienie w warunkach szczególnych. Niespornym też było, a wynika to również z akt administracyjnych, że skarżący przepracował w Kopalni Doświadczalno-Produkcyjnej w W. blisko 10 letni okres (9 lat 4 miesiące i 5 dni) na stanowiskach pracy uznawanych w myśl wskazań rozporządzenia z 7 lutego 1983 za pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Z załączonych do akt administracyjnych dokumentów wynika, że pracował jako operator ciężkich maszyn budowlanych. Stanowisko to w ocenie skarżącego ujęte jest w wykazie A, dziale V poz. 3 załącznika do omawianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983. Kwestii tej jednak organy orzekające w tej sprawie nie rozważały uznając, że zatrudnienie w kopalni nie spełnia wymogów z art. 37 J ustęp 1 a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis ten dodany został przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. zmieniającej wyżej wskazaną ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dniem 12 września 2001 r. i od początku wywoływał wiele kontrowersji. Jego niekonstytucyjny charakter podnoszony był zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądowe, stąd stosunkowo szybko został z ustawy usunięty, co nastąpiło przepisem art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 19 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 154 poz. 1793). W tej sytuacji, rozważenia wymaga, czy organy administracji w sposób prawidłowy przepis ten zastosowały, w tym czy przeprowadziły postępowanie z zachowaniem procedury określonej przepisami k.p.a. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Uwzględniając obiektywną przeszkodę w uzyskaniu świadectwa pracy w szczególnych warunkach, jaką jest zlikwidowanie zakładów, w których skarżący był zatrudniony, należy uznać, że okresy zatrudnienia, w tym zatrudnienia w szczególnych warunkach, nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentacji wskazanej w przepisie art. 37j ust. 1a powołanej ustawy. Zadaniem organu administracji jest przeprowadzenie w tym względzie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, w szczególności, gdy strona podnosi, że nie ma możliwości uzyskania żądanych dowodów, z uwagi na zlikwidowanie dawnych pracodawców. Postępowania takiego zabrakło w niniejszej sprawie. Wyjaśnienia skarżącego są poparte zwykłymi świadectwami pracy. W swoich orzeczeniach organy orzekające uwzględniły do okresu uprawniającego do uzyskania przedmiotowego zasiłku jedynie te świadectwa, w których występowało wyraźne określenie pracy jako wykonywanej w szczególnych warunkach nie biorąc pod uwagę zatrudnienia w zlikwidowanej już w Kopalni Doświadczalno-Produkcyjnej w W. Taki tok myślenia staje się przyjmować formalną teorię dowodów, która w polskim systemie prawa nie obowiązuje. Pomijając ocenę zgodności art. 37 J ustęp 1 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z Konstytucją RP przyjąć należy, że stosowanie reguł wynikających z aktu prawnego pod- ustawowego w opozycji do podstawowych reguł ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30 poz. 168 z późn. zm.) nie jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym i nie może znaleźć aprobaty sądu w tym składzie. Ustawowy porządek prawny odwoływał się do stosownego dokumentu, nie zawężając jego zakresu jedynie do świadectwa pracy. Przepis ten obowiązywał bardzo krótko, albowiem kolejną ustawą z dnia 19 grudnia 2001 r. (Dz. U. nr 154, poz. 1793 – art. 3 pkt 13) uchylono z dniem 31 grudnia 2001 cały przepis art. 37j. W ocenie sądu periodycznie obowiązujący jedynie i na tak krótki okres czasu przepis nie może skutecznie podważać ustalonych i nie zmienianych od lat reguł procedury administracyjnej zawartej m. in. w art. 7, 75, 77 kpa. Wcześniej utrwalone orzecznictwo dotyczące brzmienia omawianego art. 37 J sprzed noweli wprowadzającej ustęp 1 a) dopuszczało możliwość ustalania okresu zatrudnienia w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze także w oparciu o ogólne reguły dowodzenia w postępowaniu administracyjnym. Przepis wprowadzający omawiany ustęp 1 a art. 37 J nie zawierał wyraźnej derogacji w tych sprawach kodeksu postępowania administracyjnego, a wobec zarzutów formułowanych co do rozstrzygnięcia jakie wprowadzał nie można stosować w tym przypadku zwykłych reguł rozwiązywania kolizji norm prawnych – ustaw. Należy przypomnieć także pogląd według którego sądy nie tylko mogą ale i mają obowiązek stosować Konstytucję wprost. Także z samej Konstytucji wynika powinność badania zgodności stosowanego przez sąd prawa z Konstytucją. W jednym z orzeczeń Sąd Najwyższy przyjął, że jeśli w procesie dekodowania normy prawnej z uwzględnieniem przepisów Konstytucji sąd nie osiągnąłby pomyślnego rezultatu (co do zgodności normy, którą ma zastosować z Konstytucją), to powinien odmówić zastosowania takiego przepisu w konkretnej sprawie – OSN AP 1/00/6 z aprob. glosą prz. Sejm 2/01 i 88). W myśl tych wskazań postąpił także i ten skład sądu, przyjmując, że i w tej sprawie brak jest wystarczających przesłanek by odmówić ogólnych reguł dowodzenia w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy obywatel RP – i były pracownik nie może skutecznie wykazać niekwestionowanej okoliczności wykonywania pracy w warunkach szczególnych w nie istniejącym już zakładzie pracy w drodze korekty świadectwa pracy także przed sądem powszechnym – sądem pracy. Tymczasem akta sprawy dają podstawę do ustalenia czy praca taka miała przymiot zatrudnienia w warunkach szczególnych bądź o szczególnym charakterze przy zastosowaniu ogólnych reguł dowodowych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym bez utrudniania obywatelowi uzyskania na drodze prawnej ochrony praw słusznie nabytych. Odmienne rozumowanie godzi w Konstytucyjny porządek prawny. Rozpoznając sprawę powtórnie organ pierwszej instancji przeprowadzi zawnioskowane dowody z dokumentów i zeznań świadków dla ustalenia, czy i w jakim okresie skarżący wykonywał pracę w warunkach szczególnych w Kopalni Doświadczalno-Produkcyjnej w W. stosując normalne reguły procedowania administracyjnego. Z powyższych względów a nadto w oparciu o art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Sąd nie orzekł przy tym w trybie art. 152 wymienionej procedury sądowo-administracyjnej, bo kwestionowane rozstrzygnięcie nie przyznaje żadnego uprawnienia, a zatem czy będzie, czy nie będzie wykonane, to w istocie wywołuje taki sam skutek. /-/ B.Popowska /-/ P.Miładowski /-/ M. Dybowski TG