II SA/Po 510/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A.K. i P.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 21 marca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia; oddala skargę. Postanowieniem z dnia 21 marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile stwierdziło niedopuszczalność zażalenia A.K. i P.K. oraz A. J. i L. J. od pisma Burmistrza Miasta O. z dnia 28 stycznia 2011 r. nr [...]. Powyższe postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 20 września 2010 r. A.K. i P.K. złożyli skierowane do Urzędu Miasta i Gminy O. - Wydział Infrastruktury Technicznej i Środowiska zawiadomienie, iż woda dostępna na ich posesji nie odpowiada wymaganiom fizykochemicznym zawartym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. Nr 61, poz. 17, ze zm.). Zwrócili się także o zbadanie przyczyn powstałego zanieczyszczenia (k. 6 akt adm.). Podobne zgłoszenie skierowali pismem z dnia 21 września 2010 r. A. J. i L. J. . Kolejnym pismem z dnia 31 grudnia 2010 r. A.K. i P.K. oraz A.K. i P.K. zwrócili się ponownie do Burmistrza O. o rozwiązanie sprawy nieodpowiedniej jakości wody pitnej na ich posesjach. Wyjaśnili, że wystąpili do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jednakże otrzymali informację, że dostarczanie wody dla mieszkańców należy do zadań własnych gminy. Podkreślili też, iż wodociąg przewidziany do realizacji w uchwale nr XL/259/2002 Rady Miejskiej w O. z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Z. w O. nie został w najbliższym planie przewidziany do realizacji. W dalszej części pisma zwrócili się o wyjaśnienie czy gmina podejmie się tymczasowego dostarczania wody należytej jakości oraz czy i jak zamierza kompleksowo rozwiązać problem zaopatrzenia w wodę posesji w rejonie Z. (k. 62 akt adm.). W odpowiedzi (pismo z dnia 28 stycznia 2011 r.) Burmistrz wskazał, że w budżecie gminy na rok 2011 nie wyasygnowano środków na budowę sieci wodociągowej. Podał, iż rozwiązanie kwestii zaopatrzenia posesji wnioskodawców w wodę jest trudne o tyle, że dotyczy kompleksowo całej okolicy. Burmistrz wskazał, iż poczyni starania w celu przygotowana dokumentacji i kosztorysu inwestorskiego, a także zostaną wszczęte i przeprowadzone procedury środowiskowe mające na celu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz pozwolenia na budowę. Poczynione zostaną nadto starania uzyskania środków zewnętrznych na przeprowadzenie rozbudowy sieci. Burmistrz wyjaśnił też, że bieżący pobór wody zdatnej do picia (do czasu realizacji wodociągu) może odbywać się w punkcie poboru przy ul. C. 44, lub w siedzibie ZGKiM w O.. Od pisma z dnia 28 stycznia 2011 r. A.K. i P.K. oraz A.K. i P.K. wnieśli zażalenie. Podali, że zaproponowane przez Burmistrza rozwiązanie jest nie do zaakceptowania. Wysunęli też zarzuty pod adresem Miasta O., że pomimo uchwalenia w 2002 r. planu miejscowego w rejonie ulicy Z. i sprzedaży tam działek budowlanych dotychczas nie uregulowano sposobu zaopatrywania mieszkańców w wodę pitną. Postanowieniem z dnia 21 marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, na podstawie art. 134 i w związku z art. 1, art. 19 oraz art. 123 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu wyjaśniło, że samorządowe kolegia odwoławcze, na podstawie art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 79 poz. 856, ze zm.) w związku z art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, postanowień i w tych sprawach są właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia oraz żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji. Zdaniem organu odwoławczego przedstawiona przez A. K. i P. K. oraz A. J. i L. J. sprawa dotycząca skażenia wody pitnej w rejonie ich zamieszkania, ustalenia tymczasowego sposobu zaopatrywania mieszkańców w wodę pitną oraz kwestia realizacji sieci wodociągowej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu Kodeksu, gdyż nie istnieje podstawa prawna do jej załatwienia w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Stąd Kolegium uznało, że nie ma prawnych możliwości merytorycznego jej zbadania. Jednocześnie organ podzielił pogląd wnioskodawców, że zadaniem własnym gminy, prowadzonym na podstawie art. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, ze zm.) jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę to jest działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Jednak obowiązek ten nie jest realizowany w oparciu o decyzje administracyjne, albowiem z art. 6 ustawy wynika, iż dostarczanie wody odbywa się na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, a do zakupu wody stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Także decyzje o wprowadzaniu do budżetu gminy zadań związanych z realizacją inwestycji gminnych, jak na przykład sieć wodociągowa i kanalizacyjna, nie są sprawami administracyjnymi w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na marginesie Kolegium wyjaśniło, że ewentualne zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy mogą być przedmiotem skargi w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, w razie nie wykonywania przez gminę zadań określonych ustawą, osoby mające w tym interes prawny mogą skorzystać ze środków prawnych określonych w ustawie o samorządzie gminnym (art. 101). Skargę na powyższe postanowienie z dnia 21 marca 2011 r. wnieśli A.K. i P.K. oraz A.K. i P.K.. Skarga A. J. i L. J. została jednak odrzucona postanowieniem z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 510/11 z powodu nie opłacenia przez niech wpisu sądowego (k. 26-27 akt sądowych). A.K. i P.K. podkreślili, że Kolegium, jako organ powołany do sprawowania nadzoru nad Burmistrzem O., z jednej strony podziela słuszność ich roszczenia dotyczącego obowiązku gminy zaopatrywania mieszkańców w wodę pitną, a z drugiej strony nie wskazuje na sposób rozwiązania problemu. Wskazując na to wnieśli oni o nakazanie realizacji obowiązku dostarczania wody pitnej do ich gospodarstw. Zarzucili także, że poprzez wskazanie dostępnych ujęć wody nie zapewniono im całodobowego dostępu do wody pitnej, a co więcej, nie udokumentowano zdatności wody do celów konsumpcyjnych chociażby przez okazanie dokumentów certyfikujących. A.K. i P.K. wyrazili też niezadowolenie z faktu, że gmina sprzedając im działki budowlane w 2003 r. uchwałą Rady Miasta z 2002 r. niejako zapewniła ich, że w rejonie ulicy Z. będzie realizowany wodociąg. Pomimo to Burmistrz nawet nie zainteresował się przyczyną skażenia wody w ich ujęciach. W konkluzji skarżący wnieśli o nakazanie gminie wykonanie w obrębie ich ulicy wodociągu zgodnie z uchwałą z 2002 r., a do momentu wykonania wodociągu - o zorganizowanie zaopatrzenia gospodarstw w wodę zdatną do celów spożywczych i okazanie dokumentu potwierdzającego ten fakt. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że z treści skargi A.K. i P.K. jednoznacznie wynika, że złożona została ona od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2011 r. nr [...]. Z tych względów kontrola legalności, którą Sąd administracyjny dokonuje w oparciu o art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), może odnosić się wyłącznie do zaskarżonego postanowienia. Sądy administracyjne nie prowadzą bowiem ogólnego nadzoru nad działalnością administracji publicznej, ale kontrolują wyłącznie konkretne, zaskarżone akty administracyjne (w pewnych tylko przypadkach mogą z urzędu objąć kontrolą inne akty, ale tylko w granicach danej sprawy - art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Innymi słowy, w tej sprawie Sąd umocowany jest tylko do wypowiedzenia się w kwestii prawidłowości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, natomiast nie może nakazywać temu organowi ani Burmistrzowi O. innych działań pozostających poza sferą zagadnień proceduralnych związanych z dopuszczalnością zażalenia (co jest przedmiotem zaskarżonego postanowienia). W ramach zaskarżonej sprawy Sąd nie może zwłaszcza nakazywać gminie wykonania zadań wynikających z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 1123, poz. 858). Odnosząc się natomiast do treści postanowienia z dnia 21 marca 2011 r. o niedopuszczalności zażalenia Sąd stwierdza, iż jest ono prawidłowe. Zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z kolei stosownie do art. 144 K.p.a. przepisy dotyczące odwołań stosuje się odpowiednio do zażaleń. Powyższe przepisy znajdą zastosowanie w przypadku, gdy zażalenie wniesiono od czynności organu administracji publicznej niebędącego postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 502). W warunkach analizowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że skierowane do skarżących pismo z dnia 28 stycznia 2011 r. nr [...] nie jest decyzją ani postanowieniem, od którego przysługuje zażalenie, wydanym w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. Z proceduralnego punktu widzenia jest to pismo informacyjne, które może być kwalifikowane bądź to jako udzielenie informacji o planowanych działaniach gminy, bądź jako załatwienie wniosku dotyczącego jej działalności. Pismo to nie zawiera także elementów władczego rozstrzygnięcia, które wpisywałoby się w jakąkolwiek sprawę administracyjną podlegającą załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy uzupełniająco wyjaśnić, że w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego załatwiane są sprawy, w odniesieniu do których przepisy przewidują wydanie decyzji administracyjnej (albo niekiedy postanowienia), a nie wszystkie sprawy, gdzie wnioskodawca oczekuje od organu zajęcia określonego stanowiska albo podjęcia określonych działań. Niezależnie od powyższego i respektując nakreślone granice sprawy Sąd wyjaśnia, iż przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przyznają obywatelom specjalnych środków prawnych przymuszania gminy w określonym terminie do realizacji sieci wodociągowej albo zorganizowania innego sposobu zaopatrywania ich w wodę pitną. Trafnie zatem wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż w przypadkach nie wywiązywania się gminy z realizacji zadań w tym zakresie, osoby niezadowolone mogą podjąć próbę skorzystania z uniwersalnych środków prawnych, takich jak skarga w trybie art. 227 K.p.a. albo skarga do sądu administracyjnego w oparciu o art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Sąd orzekający w tej sprawie nie jest uprawniony do wypowiadania się ewentualnej skuteczności tej drugiej skargi, gdyż może być ona rozpoznana przez Sąd w odrębnej sprawie. Dlatego w tym miejscu można tylko instrukcyjnie wskazać skarżącym, że złożenie skargi w oparciu o art. 101a ustawy o samorządzie gminnym wymaga wykazania przez nich naruszenia interesu prawnego i sprecyzowania obowiązku, którego gmina nie realizuje. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.