II SA/Po 511/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006r. przy udziale sprawy ze skargi G. i A. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2006r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 355zł (trzysta pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/W. Batorowicz /-/J. Szaniecka /-/St. Małek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2006r. na podstawie art. 57, ust. 7, art. 59 g ust. 1, art. 83 ust. 1 w związku z art. 59 f ust. 1,2 i 3, art. 59 g ust. 2-6 ustawy Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) – wymierzył G. i A. C. karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego na działce nr [...]w R. . Ustalono, iż inwestorzy złożyli [...] kwietnia 2006r. wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego. W toku kontroli ([...] kwietnia 2006r.) stwierdzono, że budynek wybudowany został na podstawie decyzji Starosty K. o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2005r. Ujawniono nadto, iż budynek jest w całości użytkowany. Przedmiotowy obiekt jest zaliczony do XVIII kategorii i zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jego użytkowanie wymaga uzyskania pozwolenia. Inwestorzy przystąpili do użytkowania obiektu pomimo, że nie dokonali zawiadomienia organu o zakończeniu budowy ani nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie. Jest to naruszenie przepisu art. 54 i 55 pkt 1 prawa budowlanego, co w świetle przepisu art. 57 ust. 7 uzasadnia wymierzenie kary pieniężnej. G. i A. C. wnieśli zażalenie. Wskazali, iż decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera informację, iż co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania należy zawiadomić organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. O fakcie zakończenia budowy organ nadzoru został zawiadomiony 14 marca 2006r. Ponieważ nie został wniesiony sprzeciw dlatego w połowie kwietnia 2006r. przystąpiono do użytkowania magazynu. Organ nadzoru stwierdził dopiero 21 kwietnia 2006r., iż obiekt jest użytkowany. Zdaniem wnoszących zażalenie brak było podstaw do wymierzenia kary. Inwestorzy przystąpili bowiem do użytkowania w sposób zgodny z udzieloną informacją zawartą w pozwoleniu na budowę. Obiekt jest wprawdzie zaliczony do kategorii XVIII ale zmiana przepisów prawa budowlanego (ustawą z dnia 28 lipca 2005r. Dz. U. Nr 163, poz. 1364) nie ma w sprawie zastosowania, gdyż dopiero "zawiadomienie o zakończeniu budowy" kończy proces inwestycyjny. Podkreślono, że błędne nazwanie zawiadomienia o zakończeniu budowy wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie nie uzasadniało prowadzenia w tym zakresie postępowania. Należało postępowanie ograniczyć wyłącznie do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu po spełnieniu wymogów art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli obiekt został zaliczony do jednej z kategorii określonych w art. 55 pkt 1 wówczas konieczne jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nawet gdyby taki obowiązek nie został przewidziany w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36 ust. 1). Zgodnie z przepisem art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy Prawo budowlane przepisy dotychczasowe stosuje się jedynie do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życia nowelizacji. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie został złożony do właściwego organu w dniu 07 kwietnia 2006r., a więc po wejściu w życie ustawy (25 września 2005r.). Organ odwoławczy uznał, iż w świetle omawianych przepisów nie ma znaczenia czy organ administracji architektoniczno – budowlanej zamieścił w decyzji o pozwoleniu na budowę postanowienie dotyczące konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja taka jest bowiem wydana wyłącznie wówczas gdy zostaną spełnione przesłanki art. 55. Jeśli więc obiekt jest zaliczony do kategorii XVIII to inwestor zgodnie z art. 55 jest obowiązany przed przystąpieniem do jego użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Podkreślono, że wniosek inwestorów z [...] kwietnia 2006r. wyraża w sposób jednoznaczny żądanie wszczęcia postępowania i stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli. Przepis art. 57 ust. 7 nakazuje wydanie przez organ nadzoru postanowienia o nałożeniu kary w przypadku stwierdzenia faktu samowolnego użytkowania obiektu budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, iż postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada wymogom przepisu art. 107 § 1 i 3 kpa. G. C. i A. C. wnieśli skargę, domagając się uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień. Skarżący powołują się na informację zamieszczoną zgodnie z art. 36 ust. 1 prawa budowlanego i art. 9 kpa w decyzji o pozwoleniu na budowę. Żądanie uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest – zdaniem skarżących – bezprawne. Narusza bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 kpa oraz zasadę nie działania prawa wstecz. Podkreślają skarżący, iż organ nadzoru budowlanego bez zapoznania się z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę wydał im niewłaściwy druk. Zamiast druku "zawiadomienie o zakończeniu budowy" wydano druk "wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego". Zarzucają, iż wbrew wymogom przepisu art. 10 § 1 kpa organ odwoławczy nie umożliwił im zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym. Skarżący stwierdzili też, że zawiadomienie o zakończeniu budowy złożyli 14 marca 2006r. w organie właściwym, to jest w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. . Po upływie 30 dni od tej daty mogli więc użytkować obiekt skoro w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia żaden organ nie zgłosił sprzeciwu. Nadto skarżący wskazali, iż postanowienia obu organów naruszają przepis art. 124 kpa, gdyż używając formuły "z późn. zm." nie podają pełnej podstawy prawnej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Starosta K. decyzją z [...] lipca 2005r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na budowę budynku magazynowego, zaliczonego do kategorii XVIII. Decyzja zawiera również informację, iż zainteresowani są zobowiązani do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania obiektu (art. 54). W obowiązującym wówczas stanie prawnym wskazana kategoria budynku nie była objęta obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888 – art. 1 pkt 23). Do użytkowania takiego obiektu można było przystąpić po zawiadomieniu organu budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Z mocy przepisu art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), który wszedł w życie 26 września 2005r. obiekty zaliczone do wymienionej kategorii objęte zostały obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Zaskarżone postanowienie dotyczy wymierzenia skarżącym kary za nielegalne użytkowanie budynku magazynowego. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia jest przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wskazany przepis stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, iż skarżący wnieśli [...] kwietnia 2006r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. żądanie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego. W toku przeprowadzonej kontroli w dniu [...] kwietnia 2006r. ujawniono, iż obiekt ten jest użytkowany. Przede wszystkim zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie użytkowania obiektu wszczęte zostało 14 marca 2006r. (k. 33 akt administracyjnych) wnioskiem skarżących skierowanym do właściwego organu, to jest PINB w K. . Późniejsze przekazanie tej sprawy na mocy postanowienia organu odwoławczego z 29 marca 2006r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nie ma znaczenia dla daty wszczęcia postępowania (art. 61 § 3 kpa). Podstawową przesłanką wymierzenia kary pieniężnej (art. 57 ust. 7) jest naruszenie przepisów art. 54 i 55. Skarżący złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w którym zawarte było również zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku magazynowego. Przyjęcie więc przez organy rozstrzygające sprawę, iż skarżący przystąpili do użytkowania wbrew wymogom przepisu art. 55 – nie jest trafne. Skarżący mogli bowiem domniemywać, iż przystąpili do użytkowania zgodnie z informacją podaną w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 54). Mając na względzie treść powyższej informacji oraz zmianę przepisów prawa w omawianym zakresie (ustawa z 28 lipca 2005r. Dz. U. Nr 163, poz. 1364) obowiązkiem organów administracji zgodnie z art. 9 kpa było udzielenie skarżącym wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania. W literaturze prawniczej podkreśla się, że zasada udzielenia pomocy prawnej stronom (i innym uczestnikom postępowania) dotyczy nie tylko zapobieżenia możliwej wskutek nieznajomości prawa szkodzie, lecz również udzielenie stronom wszechstronnej pomocy co do okoliczności faktycznych i prawnych – w takim zakresie, w jakim mogą one mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron. Zwraca się też uwagę, iż przepis art. 9 kpa uchyla w stosunku do stron zasadę ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi) w zakresie spraw rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek, o którym mowa w art. 9 kpa, jak podkreślono w wyroku Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992r. (sygn. akt III ARN 40/92), powinien być rozumiany szeroko, jak to jest możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas gdy pracownik urzędu stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim przypadku pracownik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. orzeczenie K 3/89, U 1/90) utrwaliła się zasada ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji (i sądów), z której wynika, iż nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się do niego działania (m.in. informacja) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu. Naruszenie powyższej zasady mogło niewątpliwie mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270), co uzasadnia uchylenie zaskarżonych postanowień. Rozpoznając ponownie sprawę należy uwzględnić, iż na obecnym etapie postępowania skarżący zostali poinformowani o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Niezbędne będzie jedynie przeprowadzenie kontroli (art. 59a) i sprawdzenie okoliczności, o których mowa w art. 57 ust. 7. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż organ odwoławczy, zgodnie z przepisem art. 7 ustawy z 28 lipca 2005r. przepisy dotychczasowe stosuje jedynie do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji (26 września 2005r.). Chybiony jest zatem zarzut skargi naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych czy też zasady "nie działania prawa wstecz". Postępowanie w sprawie wszczęte zostało bowiem już po wejściu w życie omawianej nowelizacji. Wskazać należy, iż ochrona praw nabytych nie oznacza nienaruszalności tych praw i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych. Organ pierwszej instancji umożliwił skarżącym (k. 48 akt administracyjnych) wypowiedzenie się przed wydaniem postanowienia co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 kpa). Rozpoznając ponownie sprawę należy przestrzegać zasady czynnego udziału strony skarżącej w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Obowiązek wynikający z przepisu art. 10 § 1 kpa dotyczy bowiem nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji ale również przed organem odwoławczym. Uznając, iż skarga zasługuje na uwzględnienie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200. Orzeczenie zawarte w punkcie III-im traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. /-/W. Batorowicz /-/J. Szaniecka /-/St. Małek kk