II SA/Po 515/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi B. K. i P. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2007r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego; oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. (Nr [...] ), na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, wymierzył inwestorom B. i P. K. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania, z naruszeniem przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości L., gmina S. M . W uzasadnieniu organ podał następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wobec złożenia przez inwestorów w dniu 24 maja 2006 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego, którego sposób użytkowania został zmieniony, organ przeprowadził w dniu 7 lipca 2006 r. kontrolę na działce wskazanej we wniosku. W wyniku kontroli organ ustalił, iż obiekt budowlany - zrealizowany na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. ([...]) o pozwoleniu na budowę, obejmującego wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pawilon handlowy - użytkowany jest jako sklep "X". W związku z tym organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. nałożył na inwestorów karę z tytułu nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego, które zostało uchylone orzeczeniem organu II instancji z dnia 1 września 2006 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wskazał na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określenia podmiotu – czy powinien to być inwestor, czy faktyczny użytkownik obiektu – podlegającego ukaraniu na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wskazując na treść art. 57 ust. 7 oraz ust. 1, 3 i 8 powołanej ustawy organ I instancji uznał, iż wolą ustawodawcy było nałożenie wyłącznie na inwestora, a nie na faktycznego użytkownika obiektu budowlanego, obowiązków związanych z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Uzasadniając wysokość kary w kwocie 75 000 zł organ wskazał na art. 57 ust. 7 powołanej ustawy, zgodnie z którym do obliczenia wysokości kary stosuje się przepisy art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, a stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Organ wskazał: XVII kategorię obiektu budowlanego, 500 zł jako stawkę opłaty, 15,0 jako współczynnik kategorii obiektu i 1,0 jako współczynnik wielkości obiektu. Z postanowieniem o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nie zgodził się skarżący P. K., który domagał się uchylenia kary. W złożonym zażaleniu podniesiono, iż budynek, którego dotyczy postępowanie, był budynkiem gospodarczym uprzednio oddanym do użytkowania, a z uwagi na trudną sytuację materialną skarżących został wynajęty przedsiębiorcy, który był zainteresowany przebudowaniem tego obiektu na pawilon handlowy. Po uzyskaniu zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budynek został przekazany najemcy, który dokonał jego adaptacji na własny koszt zgodnie z dostarczonym projektem budowlanym i pod nadzorem kierownika budowy. Skarżący wskazał, iż po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu najemca przygotowywał się do rozpoczęcia działalności gospodarczej – wyposażał budynek w odpowiednie urządzenia i oczekiwał na wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto inwestor wyjaśnił, iż ze względu na problemy rodzinne i zajmowanie się pracą w gospodarstwie dopiero w dniu kontroli (7 lipca 2006 r.) dowiedział się, że najemca już rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiotowym budynku. Skarżący podniósł także, iż terminu podjęcia działalności najemca ze skarżącym nie ustalił i nie zawiadomił go o podjęciu działalności w budynku inwestora. Inwestor wskazał na najemcę jako podmiot lekceważący przepisy, bowiem najemca wiedział o tym, że stosowny wniosek został złożony a decyzja o pozwoleniu na budowę nie została jeszcze wydana; inwestor nie zgodził się na poniesienie odpowiedzialności za działania najemcy. Ponadto skarżący zakwestionował wysokość kary finansowej, której nie jest w stanie udźwignąć ze względu na sytuację materialną rodziny, a zapłacenie kary byłoby równoznaczne z likwidacją prowadzonego gospodarstwa. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. ([...]) Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż obiekt budowlany jest użytkowany pomimo nieuzyskania przez inwestora pozwolenia na jego użytkowanie. W związku tym uznał, iż organ I instancji zobligowany był zgodnie z art. 57 ustawy Prawo budowlane do nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż pomimo faktu, ze postępowanie w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku zostało wszczęte w lipcu 2006 r. i inwestor miał świadomość grożącej mu kary, przedmiotowy obiekt budowlany jest w dalszym ciągu użytkowany. W ocenie organu od dnia podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 17 kwietnia 2006 r. do umowy najmu z dnia 10 stycznia 2006 r. zawartej pomiędzy inwestorami a przedsiębiorcą, prowadzącym działalność gospodarczą w przedmiotowym pawilonie handlowym, inwestorzy mieli świadomość przystąpienia najemcy do użytkowania budynku. Organ II instancji uznał, iż cały art. 57 powołanej ustawy adresowany jest do inwestora, na którym ciążą obowiązki związane z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i ponosi określone w art. 54 i art. 55 konsekwencje przystąpienia do użytkowania budynku przez uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Ponadto organ wskazał, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera regulacji pozwalających brać pod uwagę przy rozstrzyganiu przez organ nadzoru budowlanego spraw dotyczących samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego takich okoliczności jak trudna sytuacja materialna czy rodzinna inwestora. Również wysokość kary nie wzbudziła zastrzeżeń organu odwoławczego, bowiem wzór obliczania kary oraz stawki kar zostały precyzyjnie określone w art. 57 ust. 7 i art. 59f oraz w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe określone przez organ I instancji podstawy ustalenia kary oraz sposób wyliczenia jej wysokości, oraz nie stwierdził innych uchybień uzasadniających uchylenie w całości lub w części zaskarżonego postanowienia. Z postanowieniem organu II instancji o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nie zgodzili się P. i B.K. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego przedstawiono okoliczności uprzednio zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Skarżący podkreślili, iż adaptacji budynku gospodarczego na pawilon handlowy miał dokonać najemca budynku, gdyż skarżących nie było stać na wykonanie robót związanych ze zmianą użytkowania budynku, na którą uzyskano w dniu 11 kwietnia 2006 r. pozwolenie właściwego organu. W ich ocenie w dniu 17 kwietnia 2006 r. budynek został przekazany najemcy w celu wykonania robót adaptacyjnych zgodnie z dostarczonym projektem i pod nadzorem kierownika budowy; po zakończeniu głównych robót został w dniu 24 maja 2006 r. złożony wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku, a najemca wykonywał jeszcze drobne prace wykończeniowe; prac związanych z przebudową budynku inwestor nie nadzorował. Skarżący podkreślili, iż jako właściciele budynku dopilnowali spraw związanych z dokumentacją potrzebną do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący zarzucił organowi II instancji także błędne wskazanie daty kontroli na dzień 2 marca 2006 r., która miała w rzeczywistości miejsce w dniu 7 lipca 2006 r. Ponadto wskazali na to, że organ odwoławczy nie przeanalizował protokołu przekazania budynku z dnia 17 kwietnia 2006 r., która to czynność była przekazaniem budynku do adaptacji, a nie do prowadzenia działalności gospodarczej, na co wskazuje zapis tego protokołu, iż po zakończeniu prac adaptacyjnych zostanie sporządzony szczegółowy protokół. Skarżący podnieśli także, iż art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie zawiera jednoznacznego stwierdzenia, kogo należy obciążyć karą z tytułu nielegalnego użytkowania. Nie zgodzili się także na poniesienie konsekwencji działania najemcy, skoro dopełnili wymogów związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. tutejszy Sąd zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego w sprawie o sygn. akt II OSK 568/06 przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Sąd z urzędu podjął postępowanie wobec rozpoznania powyższego pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie pod sygn. akt P 64/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, co wynika z art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Zgodnie z brzmieniem art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W omawianym przepisie przewidziano trzy przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, między innymi przez wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia. W sprawie jest okolicznością bezsporną i skarga tego nie kwestionuje, że przedmiotowy obiekt budowlany, to jest pawilon handlowy, po jego zrealizowaniu (zaadaptowaniu budynku gospodarczego na obiekt handlowy) wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Z uwagi na zaliczenie budynku objętego pozwoleniem na budowę Starosty K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. do XVII kategorii skarżący jako adresaci pozwolenia na budowę byli zobowiązani przed przystąpieniem do użytkowania budynku objętego tym pozwoleniem uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Niewątpliwie w dniu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli (7 lipca 2006 r.) zgłoszonego do użytkowania budynku obiekt ten był już użytkowany, bowiem zawierał oznaczenia handlowe na zewnątrz, a w jego wnętrzu mieścił się działający sklep ("minimarket" sieci "X"). Okoliczności te jednoznacznie wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zauważyć przy tym należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. P 64/07 (Dz.U .z 2009r. Nr 71, poz. 618) stwierdził, iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Za chybiony uznać należy zawarty w skardze zarzut, iż to nie skarżący rozpoczęli użytkowanie obiektu budowlanego przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na użytkowanie, lecz najemca oraz powoływanie się na brak wiedzy co do faktu przystąpienia przez najemcę do użytkowania tego budynku. Z administracyjnoprawnego punktu widzenia nie jest istotne, kto faktycznie rozpoczął użytkowanie obiektu przed uzyskaniem wymaganego prawem pozwolenia. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie określonym w art. 54 i 55 Prawa budowlanego obiekt budowlany stanowił teren budowy, który zgodnie z art. 18 powołanej ustawy winien być odpowiednio zabezpieczony, między innymi posiadać tablicę informacyjną. Inwestor odpowiedzialny jest za realizowany obiekt budowlany oraz za przestrzeganie przepisów prawa budowlanego (nie tylko ustawy Prawo budowlane), w tym uwzględnienia zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W procesie inwestycyjnym i przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie to inwestor powinien przedsięwziąć takie niezbędne działania, by do użytkowania obiektu przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie nie doszło. Skoro jednak w dniu przeprowadzenia kontroli obiekt ten nie posiadał żadnych informacji ani oznaczeń, określających jego status jako terenu budowy, którego dotyczy zakaz użytkowania, organ nadzoru budowlanego miał podstawy do uznania, iż inwestor dopuścił do użytkowania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, przed uzyskaniem takiego pozwolenia. Posługiwanie się w przepisach ustawy Prawo budowlane pojęciem "użytkowanie" w odniesieniu do określonego kręgu podmiotów związanych z procesem budowy, oddawania do użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego, nie pozwala na wymierzenie - na podstawie art. 57 ust. 7 tej ustawy - kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części podmiotowi, który zajmuje ten obiekt lub jego część na podstawie stosunku zobowiązaniowego (np. najemcy). Taki podmiot nie jest władny użytkować obiekt budowlany zgodnie z wymogami stawianymi przez przepis ust. 2 art. 5 Prawa budowlanego (tak tutejszy Sąd w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., II SA/Po 440/06, Wspólnota 2007/39/44, LEX nr 296487). Skarżący do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie byli zatem, niezależnie od porozumień zawartych z najemcą w związku z wykonaniem robót budowlanych, odpowiedzialni za zabezpieczenie terenu budowy, a dopuszczenie najemcy do korzystania z budynku mogło nastąpić dopiero po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Konsekwencje związane z brakiem takiej decyzji ponosi inwestor. Reasumując stwierdzić należy, iż stan faktyczny sprawy wypełnia hipotezę normy zawartej w art. 57 ust. 7 Prawa budowanego, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 - właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Karę tę wymierza się także inwestorowi, który do użytkowania obiektu dopuścił. Wysokość nałożonej na skarżących kary została obliczona zgodnie z wzorem określonym w art. 59f ust. 1 powołanej ustawy. Podnoszone w skardze okoliczności nie podważają powyższych wniosków, nie mają one bowiem doniosłego znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wpływają na ocenę zgodności zaskarżonego aktu z prawem. W tym stanie rzeczy skarga, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka BR