II SA/Po 515/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz Decyzją z dnia [...] 2009r. Burmistrz Miasta P., działając na wniosek R. B., na podstawie art. 29 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2, 4 ustawy z dnia 21.03 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. 2000r., Nr 71 poz. 838 ze zm.), zezwolił na lokalizację zjazdu z działki nr [...] ul. [...] na działki nr [...] i[...]. Zezwolenie wydano podając następujące warunki zjazdu: 1. Krawężnik należy rozebrać i obniżyć na dł. [...] m z lewej i prawej strony istniejącego przejścia od strony działek. 2. Rozebrać chodnik i oporniki od strony jw. na szerokość [...] m. 3. Zaprojektować między drzewami, utwardzony wjazd z kostki [...] o szerokości maksymalnej [...] m na wzmocnionej podbudowie betonowej. 4. Obniżyć na dł. [...] m krawężnik w kierunku [...] i przełożyć kostkę po drugiej stronie istniejącego przejścia dla pieszych. 5. Przedłużyć w kierunku [...] na długości [...] m domalowanie pasów na nowej lokalizacji przejścia i o tę długość sfrezować – zetrzeć, istniejące pasy na wprost wjazdu oraz tzw. pole martwe ("skrócić") za wjazdem w kierunku ronda. 6. Koszty budowy (przebudowy) lub modernizacji urządzeń, nawierzchni w pasie drogowym związanych z realizacją zadania ponosi inwestor, na którym spoczywa również obowiązek wykonania wszelkich prac. 7. W przypadku kolizji zjazdu z istniejącymi urządzeniami lub sieciami w pasie drogowym, inwestor na własny koszt dokona zabezpieczenia lub przełożenia kolidującego urządzenia lub sieci. W pkt. 8, 9 i 10 decyzji zaznaczono, że zgoda zarządcy drogi wyrażona w decyzji nie jest równoznaczna z zezwoleniem na prowadzenie robót w pasie drogowym, o które wykonawca lub inwestor powinien wystąpić do zarządcy drogi oraz, że przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor zobowiązany jest do uzgodnienia projektu budowlanego zjazdu z zarządcą drogi, a także wskazano, że zezwolenie wygasa jeżeli w ciągu 3 lat od daty jego wydania zjazd nie zostanie wybudowany. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że sprawa jest rozpoznawana po raz drugi po uchyleniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Organ wskazał, że działając na wniosek z dnia [...] 2009r. o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu działki nr [...] ul. [...] na działki nr [...] i [...] i w oparciu o ekspertyzę z dnia [...] 2009r., wydał zezwolenie na lokalizację zjazdu, zaznaczając jednocześnie, że koszt opisanej inwestycji ponosi inwestor, gdyż nie jest to ani remont ani przebudowa istniejącego zjazdu (art. 29 ust. 1 i 2 Ustawy o drogach publicznych). Odwołanie od decyzji złożył wnioskodawca, wskazując na naruszenie art. 29 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 pkt. 4, art. 20, art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych a także przepisów postępowania administracyjnego to jest art. 6,7,8,11 kodeksu postępowania administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołujący wskazał na wadliwość decyzji, w zakresie jakim zobowiązuje inwestora do ponoszenia kosztów zjazdu wykonanych w obrębie pasa drogowego, do czego nie daje podstawy wskazany przepis. Powołane w odwołaniu przepisy postępowania administracyjnego, naruszone zostały przez pominięcie w uzasadnieniu wszystkich aspektów sprawy w tym argumentów skarżącego. Decyzją z dnia [...]04.2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Kolegium podstawą prawną decyzji jest art. 29 ust 1 i 3 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) a nie jak błędnie podał organ pierwszej instancji wcześniejszy tekst ogłoszony w Dz. U. 2000r., Nr 71 poz. 838 ze zm. W myśl art. 29 ust. 1 ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 który stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W niniejszej sprawie postępowanie organu toczyło się na wniosek złożony po zakończeniu przebudowy drogi i dotyczący nowego indywidualnego zjazdu. W takim przypadku budowa zjazdu realizowana może być jedynie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy co oznacza jego budowę przez właściciela nieruchomości a nie zarządcę. Kolegium przyznało, że sprawa kosztów budowy zjazdu przekracza zakres przedmiotowy zezwolenia na lokalizację, mimo to wskazało na prawidłowość informacji zawartej w uzasadnieniu decyzji co do obowiązku poniesienia kosztów budowy przez inwestora. Ponadto Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił, że w zezwoleniu na lokalizację określone zostało miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne oraz wskazane w przepisie pouczenie. Zarówno miejsce lokalizacji zjazdu jak i parametry techniczne organ oparł na informacjach zawartych w opinii – ekspertyzie znajdującej się w aktach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego to jest: a) Art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające w szczególności na pominięciu okoliczności, że zobowiązanie skarżącego do wykonania warunków udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu dotyczy nieruchomości stanowiącej własność gminy. b) Art. 19 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną interpretację, polegającą w szczególności na przyjęciu, że zarządca drogi może delegować swoje kompetencje na inne podmioty poza innymi zarządcami dróg oraz partnerami prywatnymi w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego a w konsekwencji obciążenie skarżącego obowiązkami spoczywającymi na zarządcy drogi. c) Art. 20 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, w szczególności obciążenie skarżącego obowiązkiem wykonania prac objętych zakresem zarządu drogą w konsekwencji bezprawne delegowanie na skarżącego obowiązków spoczywających na zarządcy drogi publicznej oraz uchylenie się od realizacji obowiązków wymienionych w przepisie jako zadania zarządcy drogi publicznej. d) Art. 29 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że właściciela nieruchomości przylegającej do drogi publicznej obciąża nie tylko budowa zjazdu ale także wszelkie inne prace związane z zabezpieczeniem ruchu drogowego i utrzymaniem infrastruktury drogowej, będących konsekwencją budowy zjazdu a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie niniejszego przepisu polegające na zobowiązaniu skarżącego do realizacji prac stanowiących warunek zezwolenia na lokalizację zjazdu nie będących w istocie budową zjazdu. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie przepisów art. 6 kpa przez naruszenie zasady praworządności i wydanie decyzji bez podstawy prawnej, art. 7 kpa, to jest zasady prawdy obiektywnej polegającej na pominięciu w wydanej decyzji stanowiska skarżącego i jego słusznego interesu, art. 8 kpa, to jest zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji a w szczególności poprzez zaniechanie argumentacji przemawiającej za koniecznością zobowiązania skarżącego do realizacji prac wymienionych w decyzji i koniecznością poniesienia kosztów z tym związanych, art. 10 § 1 kpa, to jest zasady zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia oraz przedstawienia swego stanowiska, art. 11 kpa, to jest zasady wyjaśniania przesłanek będących podstawą rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto ustosunkowując się do dalszych zarzutów skargi podniósł, że nie zostały naruszone wskazane przepisy postępowania administracyjnego a zaskarżona decyzja zapadła w wyniku wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się uzasadniona choć nie wszystkie zarzuty okazały się trafne. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...]04.2010r utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...]2009r. zezwalająca na lokalizację zjazdu z działki nr [...] ul. [...] w [...] na działki nr [...] i [...]. Jak wynika z decyzji organów obu instancji postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia [...] 2009r. w trybie ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zwana dalej ustawą o drogach publicznych. W tym miejscu podkreślić należy, że w aktach administracyjnych brak jest wniosku wszczynającego postępowanie, podobnie jak decyzji organów obu instancji poprzedzających wydanie decyzji z [...]2009r. Akta administracyjne, w opisanym zakresie, nie zostały uzupełnione mimo zarządzenia Sądu z dnia 03. 11. 2010r. W tych warunkach przyjąć należało, że kontrola Sądu w zakresie prawidłowości wniosku i jego uwzględnienia przez organy była niemożliwa. Już wskazane uchybienie w postaci rozpoznania sprawy bez całości materiału, w tym wniosku wszczynającego postępowanie, skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji wobec naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 61 § 1 i 3 kpa. Zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania decyzji uwzględniającej wniosek o lokalizację zjazdu, w części w jakiej organ uznał jako warunek zezwolenia wykonanie przez inwestora robót w pasie drogowym i na drodze, które wykraczają poza pojęcie lokalizacji zjazdu. Punktem wyjścia do analizy takiego zarzutu jest przepis art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, czyli zezwolenie dla właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, powinno określać miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Oznacza to, że wszelkie inne warunki lub zastrzeżenia nie są tym przepisem przewidziane a zatem nie są dopuszczalne. Jak wynika z definicji zawartej w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zatem w ustawie tej "zjazd" określono jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej oznacza to, iż zjazd jest miejscem dostępu do drogi publicznej nie stanowiącym jednak części tej drogi. Wobec tego parametry techniczne zjazdu mogą dotyczyć jedynie miejsca połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze i nie mogą wykraczać dalej, w tym przypadku na drogę publiczną. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, zauważyć należy, że jedynie punkty 1,2,3 decyzji organu pierwszej instancji dotyczą parametrów lokalizowanego zjazdu. Punkty 4 i 5 decyzji dotyczą zmiany zagospodarowania drogi, która to konieczność powstanie w wyniku lokalizacji zjazdu. Powstanie zjazdu w określonym w decyzji miejscu niewątpliwie wywoła pewną zmianę w organizacji ruchu na drodze i ta skutkować będzie celowością opisanych w pkt 4 i 5 czynności, to jest obniżeniem na dł. [...] m krawężnika w kierunku [...] i koniecznością przełożenia kostki po drugiej stronie istniejącego przejścia dla pieszych oraz przedłużeniem w kierunku [...] na długości [...] m domalowania pasów na nowej lokalizacji przejścia i o tę długość celowe będzie sfrezowanie – zatarcie, istniejących pasów na wprost wjazdu oraz konieczność skrócenia pola martwego za wjazdem w kierunku ronda. Opisany zakres zmian nie odnosi się jednak bezpośrednio do lokalizacji i parametrów zjazdu, którego definicja nakazuje ograniczenie tego pojęcia do połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zamieszczenie parametrów opisanych w pkt. 4 i 5 decyzji jest naruszeniem art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Za trafny należało uznać zarzut skargi zmierzający do kwestionowania zasadności zapisu w punktach 6 i 7, w których organ stwierdza, że koszty budowy (przebudowy) lub modernizacji urządzeń, nawierzchni w pasie drogowym związanych z realizacją zadania ponosi inwestor, na którym spoczywa również obowiązek wykonania wszelkich prac oraz, że w przypadku kolizji zjazdu z istniejącymi urządzeniami lub sieciami w pasie drogowym, inwestor na własny koszt dokona zabezpieczenia lub przełożenia kolidującego urządzenia lub sieci. Nie daje podstawy do umieszczenia zapisu o obciążeniu opisanymi kosztami inwestora art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W przepisie tym ustawodawca stwierdza, że budowa zjazdu należy do właściciela, nie oznacza to jednak, że decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu, która poprzedza budowę może nakładać obowiązek ponoszenia kosztów tej budowy przez określoną osobę, jak miało miejsce w niniejszej sprawie. Z tych powodów decyzja organu pierwszej instancji zredagowana w punktach 6 i 7 narusza art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie organ drugiej instancji to jest Kolegium przyznało, że sprawa kosztów budowy zjazdu przekracza zakres przedmiotowy zezwolenia na lokalizację ale mimo to pozostawiło w obrocie tak wadliwą decyzję. Naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego w opisanym zakresie nie zostało wyeliminowane przez organ drugiej instancji czym organ naruszył przepisy art .148 § 1 pkt. 2 kpa. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia reguł postępowania administracyjnego były nieuzasadnione. W zakresie objętym omawianymi zarzutami zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem przepisów postępowania a jej wadliwość nie wynikała ze wskazywanych przez stronę przepisów postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy obu instancji winny dostosować decyzję do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w niniejszy uzasadnieniu, które sprowadzają się do skompletowania całości akt administracyjnych, w tym wniosku skarżącego i dokonania oceny kompletności wniosku. W przypadku przyjęcia dopuszczalności lokalizacji zjazdu organ winien wydać decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu, określając miejsce lokalizacji i jego parametry mając na uwadze, iż parametry mogą dotyczyć jedynie planowanego zjazdu a nie zmian, które lokalizacja zjazdu wywoła w obrębie drogi i pasa drogowego. W tych warunkach Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W punkcie III wyroku Sąd określił na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz