II SA/Po 515/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2017 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę W dniu 25 listopada 2016 r. G. M. zwróciła się do Prezydenta Miasta P. o "zwiększenie pomocy" przyznanej w formie zasiłku celowego na żywność w kwocie [...]zł na miesiąc grudzień 2016 r., otrzymanej na podstawie decyzji tegoż organu z dnia [...] 2016 r., nr [...] do kwoty [...]zł. Decyzją z dnia 13 grudnia 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 ust. 5 i 6, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r.poz. 930 ze zm., dalej: u.p.s.) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.") odmówił zwiększenia zasiłku celowego na żywność z [...] zł do [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu 29 listopada 2016 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy mający na celu zaktualizowanie sytuacji życiowej i materialnej wnioskodawczyni. Ustalono, że G. M. samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje, jest osobą bierną zawodowo, nie pobiera renty ani emerytury oraz deklaruje, że nie posiada własnego dochodu. Spełnione zatem zostało, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej wynoszące dla jednoosobowego gospodarstwa domowego 634 zł. Organ zważył, że strona otrzymuje regularnie, comiesięczne wsparcie ośrodka pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wys. 250 zł oraz zasiłku okresowego w kwocie 418 zł, a także innych zasiłków celowych. W listopadzie 2016 r. otrzymała dodatkowo zasiłek celowy na zakup biletów komunikacji miejsckiej w kwocie 100 zł. W okresie od 1 stycznia do 9 grudnia 2016 r. strona otrzymała wsparcie w łącznej kwocie 12.159,69 zł. Wskazano też, że strona mieszka w 3-kondygnacyjnym domu jednorodzinnym, którego jest właścicielką. W październiku 2016 r. wnioskodawczyni poniosła wydatki związane z opłatą za energię w kwocie [...]zł, za wodę [...] zł, a także wydatki z tytułu zakupu suplementów diety na kwotę [...]zł – łącznie [...] zł. Organ powołał przepisy art. 39 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s., by następnie stwierdzić, że strona uzyskała decyzjami z dnia [...] 2016 r. zasiłek celowy na żywność na miesiące październik, listopad i grudzień 2016 r. w kwotach po [...] zł/m-c i nie wniosła zastrzeżeń do tych decyzji. Wskazano, że ośrodek pomocy społecznej dysponuje ograniczonym budżetem i zobowiązany jest dostosowywać pomoc do konkretnych okoliczności konkretnej rodziny, osoby. Zdaniem organu strona jest w stanie zabezpieczyć swoje potrzeby żywieniowe uzyskując wsparcie na żywność w kwocie [...]zł i w formie zasiłku okresowego w kwocie [...]zł. Zdaniem organu to, że otrzymywana pomoc nie zabezpiecza wszystkich potrzeb strony, a więc nie tylko niezbędnych potrzeb bytowych, o których mowa w art. 39 u.p.s., nie stwarza po stronie organu obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków klientki, albowiem świadczenia z pomocy społecznej mają charakter subsydiarny i nie zastępują działania osób w zakresie zaspokojenia potrzeb życiowych (art. 2 ust.1 u.p.s.). Prezydent Miasta uznał, że G. M. posiadając swoje zasoby w postaci 3-kondygnacyjnego domu z nieruchomością gruntową, nie wykorzystuje własnych zasobów celem poprawy swej sytuacji materialnej. Jak się wydaje brak jest powodów ku temu, by część domu, nawet w stanie remontu, wynająć, by przyniosła jej dochód, ewentualnie by całą nieruchomość sprzedać i uzyskać środki na zakup adekwatnego do potrzeb i możliwości finansowych strony mieszkania oraz środki na zaspokojenie codziennych potrzeb. Wnosząc odwołanie od wyżej wskazanej decyzji G. M. wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Odnosząc się do kwestii dysponowania przez nią majątkiem w postaci domu jednorodzinnego wskazała, że chętnie go sprzeda. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 marca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium przywołało brzmienie przepisów art. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, 3 i 4 u.p.s., by następnie wskazać, że w miesiącach I-XII 2016 r. strona uzyskała zasiłki z pomocy społecznej w łącznej kwocie [...]zł, co daje miesięcznie kwotę [...]zł. Zdaniem organu odwoławczego przyznany G. M. zasiłek celowy na zakup żywności w wys. [...] zł miesięcznie nie odbiega od kwoty średnich zasiłków celowych przyznawanych na ten cel osobom prowadzącym jednoosobowe gospodarstwo domowe przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P.. Zważywszy, że strona uzyskuje też pomoc w formie zasiłku okresowego w kwocie [...]zł i przy zabezpieczeniu innych potrzeb przez MOPR (leki, bilety), brakującą różnicę na zakup żywności można pokryć z tego zasiłku. G. M. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wyrażając niezadowolenie z treści zaskarżonej decyzji, skarżąca wskazała, że przyznana pomoc nie pokrywa jej rzeczywistych potrzeb. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w tak określonej kognicji stwierdzić należy, iż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia oraz niezbyt fortunnego sformułowania rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 13 grudnia 2016 r., nr [...] zaskarżone orzeczenia odpowiadają prawu. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż wniosek G. M. z dnia 25 listopada 2016 r. obejmował żądanie zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2016 r., nr [...], którą przyznano skarżącej zasiłek celowy na żywność w miesiącu grudniu 2016 r. w kwocie [...]zł, poprzez udzielenie jej pomocy w wyższej kwocie określonej przez wnioskodawczynie na [...] zł. Nie budzi bowiem jakichkolwiek wątpliwości i pozostaje poza sporem, że powyższą decyzją z dnia [...] 2016 r. taki zasiłek został stronie przyznany, co oznacza, że decyzja ta rozstrzygnęła w przedmiocie udzielenia skarżącej pomocy na zakup żywności w miesiącu grudniu 2016 r. Nadto podkreślić należy, iż decyzja z dnia [...] 2016 r. uzyskała przymiot ostateczności, albowiem G. M. nie wniosła od tej decyzji odwołania. Żądanie skarżącej wyrażone w dniu 25 listopada 2016 r., a więc przed okresem, który objęty był decyzją o przyznaniu zasiłku celowego na zakup żywności z dnia [...] 2016 r., a dotyczące zwiększenia kwoty przyznanej pomocy na zakup żywności w grudniu 2016 r. z [...] zł do [...] zł należało więc potraktować jako wniosek o zmianę decyzji ostatecznej na korzyść strony, co też organy trafnie uczyniły. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż choć organ I instancji w rozstrzygnięciu decyzji z dnia 13 grudnia 2016 r. używał sformułowania, iż cyt. "odmawia zwiększenia zasiłku celowego na żywność z [...] zł do [...] zł miesięcznie", przez co rozstrzygnięcie to samodzielnie nie wskazywało jasno, że organ odmawia zmiany swej dotychczasowej decyzji z dnia [...] 2016 r. [...], to jednak z treści rozstrzygnięcia decyzji odczytywanej wespół z uzasadnieniem, które stanowi integralną część decyzji, wynika niezbicie, że intencją organu było właśnie dokonanie odmowy zmiany ostatecznej decyzji własnej, którą przyznano już skarżącej zasiłek celowy na zakup żywności na miesiąc grudzień 2016 r. w kwocie [...]zł. Powyższe uchybienie polegające na niezbyt fortunnym sformułowaniu sentencji decyzji nie miało zatem jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Dalej wskazać należy, iż kwestię zmiany decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulują - jako szczególne wobec regulacji K.p.a., a tym samym znajdujące pierwszeństwo zastosowania - przepisy u.p.s. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Należy zgodzić się ze stanowiskiem judykatury, że weryfikacja decyzji na skutek zmiany sytuacji dochodowej strony nie zależy od uznania administracyjnego, a zatem organowi nie wolno kierować się innymi okolicznościami niż te, które przewiduje art. 106 ust. 5 (w związku z np. art. 8 ust. 11 u.p.s.) [por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 marca 2010 r., II SA/Sz 567/09, publ. Lex nr 636843). Przy orzekaniu na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. nie może mieć zastosowania ogólna klauzula kierowania się dobrem strony zawarta w art. 100 ust. 1 u.p.s., nie ma również znaczenia okoliczność, czy i na jaki cel zostały zużyte środki pieniężne uzyskane przez stronę. Decyzja przewidziana w art. 106 ust. 5 u.p.s., wydana w związku z obligatoryjnymi przesłankami weryfikacji, ma charakter związany, a organ pomocowy nie korzysta przy jej wydaniu z żadnego marginesu swobody rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2010 r., I OSK 369/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważyć należy, że przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. wymienia jedynie przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony. Wskazuje, że do takiej zmiany lub uchylenia decyzji dochodzi (obligatoryjnie), gdy: następuje zmiana przepisów prawa, zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony (ale na niekorzyść strony), pobrania nienależnego świadczenia, a także, że do zmiany lub uchylenia decyzji może dojść (fakultatywnie) w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych, czy też braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny (art. 11 ust. 1 i 2 u.p.s.), bądź w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości (art. 12 u.p.s.) albo gdy osoba lub rodzina objęta pomocą odmówi złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym (art. 107 ust. 5 u.p.s.). W związku z tym, iż art. 106 ust. 5 u.p.s. nie wskazuje przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji na korzyść strony należy ich poszukiwać przepisach tej samej ustawy. Z punktu widzenia zasady trwałości decyzji ostatecznych oraz przy założeniu racjonalności prawodawcy nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której mogłoby dojść do zmiany decyzji ostatecznej jedynie w oparciu o zupełnie dowolne uznanie organu administracji. Jedyną regulacją w ustawie o pomocy społecznej, która określa przesłanki zmiany decyzji ostatecznej przyznającej świadczenia z zakresu pomocy społecznej jest zaś w ocenie Sądu art. 106 ust. 3 u.p.s., stanowiący, iż zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Oznacza to, że zmiana decyzji przyznającej zasiłek na korzyść strony na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy doszło do niekorzystnej dla strony zmiany jej sytuacji dochodowej (pogorszenia) o co najmniej 10% kryterium dochodowego. Jednocześnie z powyższych rozważań wynika, iż nie stanowi przesłanki do zmiany na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzji ostatecznej przyznającej określone świadczenie z zakresu pomocy społecznej okoliczność, iż strona dane świadczenie uważa za zbyt niskie i nie zapewniające zaspokojenia jej usprawiedliwionych potrzeb. Tego rodzaju argumenty strona mogłaby bowiem podnosić wyłącznie w odwołaniu od decyzji przyznającej jej świadczenie. Mając na względzie powołane przepisy oraz fakt, że skarżąca wystąpiła o zmianę na jej korzyść decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2016 r. o przyznaniu jej zasiłku celowego na zakup żywności na grudzień 2016 r. w kwocie [...]zł, poprzez podniesienie jej do kwoty [...]zł, obowiązkiem organów orzekających była jedynie ocena, czy pogorszeniu uległa sytuacja dochodowa skarżącej w stopniu opisanym w art. 106 ust. 3a u.p.s., a więc o co najmniej 10% kryterium dochodowego. W ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo ustaliły, w drodze aktualizacji wywiadu środowiskowego, że sytuacja dochodowa skarżącej na przestrzeni miesięcy od września do grudnia 2016 r. nie uległa pogorszeniu. Ustalono, że jedynym dochodem skarżącej, stosownie do definicji dochodu określonej w art. 8 ust. 3 u.p.s., był i jest zasiłek okresowy w kwocie [...]zł. Nadto wskazano, że w zależności od potrzeb strony i zdolności budżetowych ośrodka pomocy społecznej strona uzyskuje co miesiąc zasiłki celowe, w tym przedmiotowy zasiłek na zakup żywności w kwocie [...]zł. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z 13 grudnia 2016 r. zaznaczył, że skarżąca w listopadzie 2016 r. otrzymała też zasiłek celowy na zakup biletów komunikacji miejskiej na kwotę [...]zł. Okoliczność, iż jej sytuacja dochodowa i majątkowa nie uległa zmianie potwierdziła również w toku wywiadu środowiskowego poprzedzającego wydanie kontrolowanej decyzji z dnia 13 grudnia 2016 r., nr [...] sama G. M.. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności jasno i samodzielnie dowodzą, że brak było podstaw do zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2016 r. na podstawie art. 106 ust. 5 poprzez zwiększenie pomocy finansowej przyznanej stronie na zakup żywności w grudniu 2016 r. z kwoty [...]zł do kwoty [...]zł. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały przy tym jakiegokolwiek znaczenia pozostał rozważania organów dotyczące sytuacji majątkowej skarżącej, potencjalnej możliwości czerpania dochodów z tego majątku oraz tego czy strona może zabezpieczyć swoje potrzeby żywieniowe uzyskując wsparcie na żywność w kwocie [...]zł. Tego rodzaju ustalenia miałyby bowiem znaczenie jedynie w przypadku decyzji orzekającej w przedmiocie przyznania świadczenia na zakup żywności, a nie odnośnie decyzji dotyczącej zmiany wysokości świadczenia uprzednio przyznanego inną decyzja ostateczną. Przeprowadzenie przez organy obu instancji powyższych wywodów nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie maiło jednakże wpływu na ocenę jako prawidłowego sposobu jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie z tych samych przyczyn jako pozbawione znaczenia dla sprawy uznać należy argumenty podnoszone przez skarżącą jakoby przyznana pomoc nie pokrywa jej rzeczywistych potrzeb. Przypomnieć bowiem należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie była decyzja przyznająca skarżącej w określonym wymiarze pomoc finansową na zakup żywności w grudniu 2016 r., lecz jedynie decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem była zmiana tej decyzji ostatecznej. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę G. M. wniesioną w niniejszej sprawie oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Wniosek pełnomocnika z urzędu o przysądzenie kosztów zastępstwa procesowego nieuiszczonych nawet w części zostanie rozpoznany na posiedzeniu niejawnym przez referendarza sądowego stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.