II SA/Po 516/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Radzicka Asesor sąd. Edyta Podrazik (spr.) Protokolant ref. staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy w Doruchowie z dnia 05 grudnia 2003 r. Nr XIII/51/2003 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały odnośnie § 1 ust. 1, § 32, § 39 ust. 1 i § 40 "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków"; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku; /-/E. Podrazik /-/R. Batorowicz /-/G.Radzicka II SA/Po 516/04 UZASADNIENIE Uchwałą nr XIII/51/2003 z dnia 05.12.2003 r. Rada Gminy w Doruchowie, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 08.03.1999 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r.) i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. Nr 9, poz. 1591 z 1997 r.) w sprawie uchwalenia Regulaminu o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ze zbiorczych urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych w Gminie Dodruchów. Od powyższej uchwały skargę złożył Wojewoda Poznański, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 1 ust. 1, § 32, § 39 ust. 1 i § 40 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków i zarzucając jej istotne naruszenie przepisów art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 24 ustawy z dnia 07.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 z 2001 r.). W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż podstawą do opracowania regulaminu mogą być tylko przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, które stanowią lex specialis do przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce komunalnej, rada gminy nie może ustalać samodzielnie cen za wodę i odprowadzanie ścieków, ma jedynie kompetencje do zatwierdzania taryf przedstawionych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, nadto regulamin może być uchwalony i zmieniony wyłącznie przez radę gminy i tych kompetencji nie można przenieść na wójta. Rada Gminy w Doruchowie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie mają zastosowania w przypadku, gdy w gminie nie ma wyodrębnionej jednostki organizacyjnej zajmującej się zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków, co ma miejsce w niniejszej sprawie, w takiej sytuacji podstawą do wydania regulaminu są przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie odnieść się należy do kwestii zachowania przez skarżącego Wojewodę poznańskiego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa uchwała podjęta została w dniu 05.12.2003 r. Skarżący w terminie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1999 r. o samorządzie gminnym nie skorzystał z przysługujących mu jako organowi nadzoru uprawnień, zaś w dniu 14.05.2004 r. (data nadania na poczcie) wniósł przedmiotową skargę. Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.09.2002 r. w sprawie III SA 1361/02 (ONSA 2003/4/136), iż wniesienie skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest ograniczone terminem 30 dni od daty upływu terminu z art. 91 ust. 1 tejże ustawy. W art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie określono żadnego terminu końcowego do wniesienia skargi, jednocześnie zaś w art. 102a powyższej ustawy wskazano, iż m.in. do skarg wnoszonych na zasadzie art. 93 tejże ustawy nie stosuje się przepisu art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w konsekwencji także art. 53 § 2 ostatnio wymienionej ustawy. W związku z uregulowaniem terminu do dokonywania czynności nadzorczych w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można też stosować do skarg z art. 93 ust. 1 ustawy terminu z art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie podzielić należy argumentację przytoczoną w glosach krytycznych do wymienionego postanowienia NSA Zbigniewa Kmieciaka i Zygmunta Niewiadomskiego (OSP 2003/4/49). Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż organ nadzoru nie jest ograniczony terminem końcowym do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i skarga w przedmiotowej sprawie wniesiona została w terminie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie są unormowania § 1 ust. 1, § 32, § 39 ust. 1 i § 40 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalonego uchwałą nr XIII/51/2003 Rady Gminy w Doruchowie. W § 1 ust. 1 jako podstawę prawną opracowania Regulaminu powołano przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej. W § 32 i § 39 ust. 1 wskazano, iż ceny i stawki opłat za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki ustalane będą przez radę gminy. W § 40 postanowiono, iż upoważnionym do zmian w Regulaminie będzie wójt gminy, a zmiany następować będą poprzez aneksy sporządzone na piśmie. W myśl powołanego w zaskarżonym Regulaminie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie m.in. wodociągów, zaopatrzenia w wodę i kanalizacji należy do zadań własnych gminy, zaś zgodnie z art. 41 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy akta prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Przepisy te mają charakter norm generalnych i ustrojowych, których konkretyzacja następuje w innych przepisach materialnego prawa administracyjnego, w tym przypadku ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, i samodzielnie nie dają radzie gminy żadnych uprawnień stanowiących. Powołany również w Regulaminie przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zawiera natomiast upoważnienie dla rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stanowi on o kompetencjach rady gminy do regulowania korzystania z mienia gminnego, jego treść nie daje jednak podstaw do przyznania radzie gminy uprawnień stanowiących w zakresie świadczenia usług komunalnych. Podobnie przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wprawdzie uprawnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, jednakże tylko wtedy, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nadto kompetencja ta nie obejmuje możliwości stanowienia zasad i warunków świadczenia usług komunalnych (regulaminu). Jednocześnie oba te przepisy mają charakter norm ogólnych i znajdują zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy nie istnieją przepisy szczególne, odrębnie regulujące określoną dziedzinę, zgodnie z zasadą, iż przepis szczególny wyłącza stosowanie przepisu ogólnego. Zasady i warunki realizacji przez gminę zadań własnych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków unormowane są w przepisach szczególnych, a mianowicie w ustawie z dnia 07.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 z 2001 r.). Podkreślić należy, iż przepisy tej ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujących. Przepis art. 19 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy. Słusznie więc podnosi w skardze Wojewoda, iż powołane w § 1 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce komunalnej nie mogły być podstawą do jego uchwalenia. Odmienne stanowisko Rady Gminy, która powołuje się na pismo Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 19.08.2003 r., nie może być uznane za trafne ze względów wskazanych powyżej. Natomiast pismo Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12.11.2003 r. dotyczyło kwestii ustalania opłat za przyłącze wodociągowe i w swojej treści wyraźnie odwołuje się do przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jak przytoczono powyżej zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalany jest przez radę gminy. Zmiana regulaminu może więc nastąpić również wyłącznie poprzez uchwałę rady. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, by rada gminy mogła przekazać swoje kompetencje stanowiące, wynikające z art. 19 ust. 1 wskazanej ustawy, organowi wykonawczemu gminy jakim jest wójt. Stąd zgodzić się należy ze skarżącym, iż § 40 zaskarżonego Regulaminu narusza powołany powyżej przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Również treść § 32 i § 39 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu sprzeczna jest z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a mianowicie art. 20 i art. 24 ustawy. Zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami ceny i stawki opłat za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki określane są w taryfach, opracowywanych corocznie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które następnie przedstawia taryfę, wraz z m.in. kalkulacją cen i stawek opłat, radzie gminy z wnioskiem o jej zatwierdzenie. Rada gminy zatwierdza taryfy w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Rada gminy nie ma więc, w myśl wskazanych przepisów, uprawnienia do samodzielnego ustalania taryf, w tym cen czy stawek opłat dla odbiorców usług, a jedynie kompetencję do zatwierdzenia taryf. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż unormowania zawarte w § 1 ust. 1, § 32, § 39 ust. 1 i § 40 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalonym uchwałą Rady Gminy w Doruchowie z dnia 05.12.2003 r. stanowią istotne naruszenie prawa, w związku z czym zaistniały przesłanki do stwierdzenia ich nieważności. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ R. Batorowicz /-/ G. Radzicka