II SA/Po 517/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi J. i J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżona decyzje oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy N. nad W. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Brychcy /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska Wójt Gminy N. n. W. decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 41) po rozpatrzeniu wniosku P. K. ustalił warunku zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego przewidzianej do realizacji w miejscowości N. na działkach nr [...],[...],[...] i [...] . Wskazano, że decyzja traci moc po upływie jednego roku od jej wydania. Decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 154 k.p.a. wójt zmienił powyższą decyzję w ten sposób, iż decyzja miała tracić moc po upływie dwóch lat od jej wydania. W dniu [...] maja 2004 r. J. i J. H. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie. Wskazali, iż są właścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...], która sąsiaduje bezpośrednio z działkami, których dotyczy decyzja i w związku z tym powinni być stronami postępowania. Podkreślili, iż o decyzji z dnia [...] nie zostali w ogóle poinformowani, a o zaistniałej sytuacji dowiedzieli się dopiero otrzymując zawiadomienie Starostwa Powiatowego w S. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2004 r. Skarżący wskazali, iż budynek, który ma powstać przesłoni ich działkę i dom, eliminując ich naturalne oświetlenie, a jego kształt i wielkość w żaden sposób nie przystają do taczającego osiedla domów jednorodzinnych i charakteru zabudowy w tym rejonie N. Postanowieniem z dnia [...]r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wójt Gminy N. wznowił postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wójt odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]r. W uzasadnieniu wskazano, iż projektowana budowa oddalona jest o 4 m od granicy z działkami [...] i [...], będących odpowiednio własnością T. i R. S. oraz J. i J. H.. J. i J. H. nie mają przymiotu strony w postępowaniu, bowiem nie jest regułą, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania. Planowaną inwestycję - budowę pawilonu handlowego - trudno uznać za inwestycję o szczególnej uciążliwości dla otoczenia, a lokalizacja pawilonu ma nastąpić w odległości o 4 m od działki wnioskodawców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji powinien wezwać wnioskodawcę do przedłożenia rzutów elewacji projektowanego pawilonu, wraz z odniesieniem się do istniejącej zabudowy oraz planu zagospodarowania terenów objętych wnioskiem po to, by ocenić realność zapewnienia wystarczającej ilości miejsc parkingowych dla klientów pawilonu. Wójt Gminy N. nad W. decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 59, 60, 61, 62 i 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 z 2003 r. ze zm.) ustalił warunki dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży instalacyjno-sanitarnej na terenie położonym przy ul. [...], działki nr [...],[...],[...] i [...] . Decyzja nie zawiera uzasadnienia - organ wskazał tylko, iż w związku z art. 107 ust. 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia decyzji ponieważ w całości uwzględnia ona żądanie wnioskodawcy. Odwołania od powyższej decyzji złożyli J. i J. H. oraz T. S. i J. S., którzy podnieśli, iż ustalone warunki zabudowy spowodują powstanie obiektu o parametrach w żaden sposób nie przystających do otaczającego osiedla domów jednorodzinnych oraz charakteru zabudowy w tym rejonie i naruszy ich interes prawny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją Wójta Gminy N. nad W. nr [...] z dnia [...]r. ustalono warunki zabudowy dla budowy przedmiotowego pawilonu. Dalej podano , iż wójt uwzględniając zalecenia kolegium w poprzedniej decyzji, przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe. Między innymi akta sprawy zostały uzupełnione o opracowywanie tzw. linijki światła, która wskazuje, iż planowane zamierzenie będzie zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 12 kwietnia 2002 r. Wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga wyłącznie sprawy związane z badaniem zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z istniejącym ładem przestrzennym. Badanie zgodności zamierzenia z przepisami dotyczącymi zapewnienia odpowiedniej ilości światła następuję w postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożyli J. i J. H., którzy wnieśli o uchylenie przedmiotowej decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ winien wziąć pod uwagę otaczającą zabudowę. Zdaniem skarżących - ustalone warunki zabudowy spowodują powstanie budynku o parametrach nie przystających do otaczającego osiedla domów jednorodzinnych oraz charakteru zabudowy w tym rejonie N. nad W. . Podkreślili, że każda taka inwestycja usytuowana na osiedlu domków jednorodzinnych mająca na celu prowadzenie działalności gospodarczej w takim rozmiarze będzie powodować znaczną uciążliwość dla mieszkańców sąsiadujących nieruchomości, tym bardziej, że większą część planowanego obiektu stanowić będzie magazyn wysokiego składowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, iż skarżący przyjmują błędne założenie, iż inwestycja ma być zrealizowana wewnątrz osiedla domków jednorodzinnych, podczas, gdy po drugiej stronie ul. [...] znajduje się zabudowa "na pewno nie jednorodzinna". To samo można odnieść do zabudowy na działce nr [...] i dla działki po drugiej stronie ulicy [...], na wysokości działek nr [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, jednak - częściowo - z innych przyczyn, niż zostały w niej wskazane. Podkreślić należy, iż przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 lub występuje przesłanka z art. 145a § 1 oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Organy naruszyły przepisy prawa procesowego, na skutek czego wydały nieprawidłowe decyzje, które nie znajdują umocowania w przepisach prawa procesowego i materialnego. W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonego postępowania organy administracji w ogóle pominęły kwestię wadliwości z art. 145 § 1 pkt4 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie sporządził uzasadnienia decyzji, powołując się na treść art. 107 § 4 k.p.a. Tymczasem zgodnie z powołanym przepisem można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, pod warunkiem, że decyzja nie rozstrzyga spornych interesów stron oraz nie jest decyzją wydaną na skutek odwołania. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie sporządził uzasadnienia swojej decyzji w ogóle. Uzasadnienie organu drugiej instancji było wyjątkowo lapidarne i organ także nie ustosunkował się w nim do kwestii podstawowej, to jest tego, czy istnieje podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ograniczając się do stwierdzenia, że art. 7 k.p.a. nakazuje uwzględniać przede wszystkim interes inwestora. Skoro zagadnieniem podstawowym było ustalenie, czy wnoszący o wznowienie mają przymiot stron, to - w tym zakresie, wobec oczywistej sprzeczności ich interesów z interesem inwestora, wnioskodawcom należało zapewnić możliwość zapoznania się z przesłankami, którymi kierował się organ pierwszej instancji wydając decyzję. Organ drugiej instancji w żaden sposób ewentualnych wątpliwości w tym zakresie nie wyjaśnił. Nadto, w uzasadnieniu (jak i w odpowiedzi na skargę) odwołał się do nieistniejącej decyzji (w sprawie nie wydano decyzji z dnia [...]r. ustalającej warunki zabudowy, decyzją z [...]r. odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] r.). Tym samym, w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 1,3,4 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego podkreślić trzeba, iż zgodnie z treścią art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy Podkreślić należy, iż z treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, iż jeżeli organ ustali, iż nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania, w ogóle nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, nie może bowiem, nawet w przypadku, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, uchylić jej w tym trybie, tym bardziej - nie może w takiej sytuacji orzekać co do istoty. W niniejszej sprawie organ orzekł co do istoty, w sytuacji, w której nie rozważono istnienia przesłanki warunkującej wznowienie postępowania. Wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie mieści się w katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć wydanych na skutek wznowienia postępowania. Bez znaczenia jest przy tym fakt, iż decyzja z dnia [...]r. utraciła wcześniej moc. W Kodeksie postępowania administracyjnego możliwe rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym zostały wyliczone w sposób kategoryczny, a w sprawie nie zaistniał żaden z wyjątków przewidzianych wart. 146 § 1 k.p.a. Po wtóre - abstrahując od powyższego - zauważyć należy, iż organ orzekł merytorycznie nie mając ku temu żadnych podstaw. Zasadą jest bowiem, iż w postępowaniu wznowieniowym - w przypadku, gdy organ orzeka co do istoty (to jest po ustaleniu, iż rzeczywiście istnieje podstawa do wznowienia postępowania), podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia winny być przepisy obowiązujące w chwili orzekania. Obowiązkiem organów (po ustaleniu, czy rzeczywiście istnieje podstawa wznowienia) jest zatem stosowanie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.: dalej u.p.z.p.), a w szczególności art. 61 u.p.z.p. i wydanego na podstawie ust. 6 art. 61 u.p.z.p. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). W niniejszej sprawie organy w ogóle nie przeprowadziły postępowania wymaganego powołanymi przepisami. W szczególności wbrew brzmieniu § 3 ust. 1 Rozporządzenia w ogóle nie sporządzono analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Tym samym organy nie miały żadnych podstaw do wydania decyzji bowiem (abstrahując od kwestii zasadności wznowienia) nie zgromadzono materiału dowodowego, który pozwalałby wydać rozstrzygnięcie - zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie środki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie w ogóle nie zgromadzono materiału dowodowego. Waga zaniechań nie budzi wątpliwości, co do ich istotnego znaczenia dla przedmiotu sprawy. Sposób wyznaczenia "obszaru analizowanego" jest jednoznacznie określony w przepisach. Nie sposób ustalić warunków zabudowy bez wytyczenia tego obszaru w sposób określony w cytowanym rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. bez odniesienia do niego analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Co więcej, decyzja, jak zostało w niej wskazane, została wydana na wniosek "E. i P. K.". Tymczasem w aktach administracyjnych znajduje się wyłącznie wniosek P. K. (k. 1 akt administracyjnych). Tym samym decyzja (abstrahując od powyższych jej wadliwości) została wydana na rzecz podmiotu, który o wydanie takiej decyzji nie wnosił. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd orzekł, jak w części rozstrzygającej. Jednocześnie - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - uchylono decyzję Wójta Gminy N. nad W. z dnia [...]r. O kosztach sądowych (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (punkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. /-/ E.Brychcy /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska