II SA/Po 517/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi G.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku celowego na zakup leków, II. w pozostałej części skargę oddala. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopad 2016 r., nr [...] na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt 5, 6, art. 8 ust. 1, art. 11 ust.2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz.930 z późn. zm.; zwanej dalej "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") odmówił G. M. (zwanej dalej również "Skarżącą") przyznania zasiłku celowego na zakup leków w wysokości [...] zł oraz zasiłku celowego na ocieplenie domu w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu [...] października 2016 r. Skarżąca złożyła wniosek z prośbą o pomoc finansową. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego ustalono, że Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje, jest osoba bierną zawodowo. Nie posiada renty ani emerytury, deklaruje że nie posiada własnego dochodu. W ocenie organu I instancji zostało spełnione kryterium dochodowe wynoszące [...] zł. Organ wyjaśnił, że Skarżąca wniosła o przyznanie środków na zakup leków nie przedkładając żadnych aktualnych recept i oświadczyła, że wnioskuje o te same leki o które ubiegała się w poprzednich postępowaniach tylko w wyższej kwocie. Jak wskazał organ Skarżąca nadal nie rozliczyła się z przyznanej pomocy na zakup leków zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w kwocie [...]zł, a w dniu [...] listopada 2016 r. oświadczyła, iż faktur nie przedłoży, gdyż "funkcjonuje w oparciu o leki jej pomagające", a więc stosuje dowolnie te leki, które uważa za słuszne, niezależnie od zaleceń i wskazań lekarskich. Organ wskazał też, że decyzjami z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...], z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...], z dnia [...] maja 2016r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] przyznawano Skarżącej zasiłki celowe na zakup leków, jednak z przedstawionych paragonów wynika, że tylko część zakupionych leków pokrywało się z listą przedstawioną we wniosku. Rozliczając się ze środków przyznanych decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Skarżąca dostarczyła paragony za zakup suplementów i leków doraźnych na łączną kwotę [...]zł. Na przedstawianych od wielu miesięcy paragonach są suplementy diety, które nie są lekami niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania, nie są to leki ratujące zdrowie i życie. W tej sytuacji organ nie dostrzegł konieczności przyznawania zasiłku celowego na kolejne leki. Organ ocenił, że Skarżąca nie wywiązuje się z podjętych zobowiązań, tj. nie rozlicza się z otrzymanej pomocy. Postawa Skarżącej świadczy w ocenie organu o braku współpracy z ośrodkiem Odnosząc się do kwestii pomocy na ocieplenie domu organ wskazał, że dom Skarżącej od lat nie był gruntownie remontowany, wymaga finansowych nakładów, jednak organ nie może przejąć na siebie obowiązku wykonywania napraw i remontów. Wydatkowanie przez organ środków publicznych na opłacenie wszystkich kosztów utrzymania klientów w pełnym zakresie stałoby w sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz z gospodarnością, do której zobowiązane są wszystkie organy publiczne. Ponadto w ocenie organu Skarżąca posiadając swoje zasoby w postaci majątku, jakim jest dom dwukondygnacyjny z nieruchomością gruntową, nie wykorzystuje własnych zasobów celem poprawy swej sytuacji materialnej. Brak jest powodów ku temu by część domu, nawet w stanie remontu, została wynajęta i przyniosła Skarżącej dochód, ewentualnie by całą nieruchomość sprzedać i uzyskać środki na zakup adekwatnego do potrzeb i możliwości finansowych klientki mieszkania oraz środki na zaspokojenie codziennych potrzeb. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. M. wskazując na swoją sytuacje bytową i zarzucają nienależyte rozpoznanie jej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 2 u.p.s. - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których one nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki lub możliwości i uprawnienia. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Dalej Kolegium przywołało treść art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. i wyjaśniło, iż decyzja w przedmiotowej sprawie jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekając w przedmiocie przyznania tego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ odwoławczy zaznaczył następnie, że do obowiązków podopiecznych ośrodka pomocy społecznej należy ścisła współpraca z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji materialnej. Według organu z przesłanych akt wynika, że Skarżąca nie rozlicza się z przyznanych zasiłków celowych na zakup leków. Taka sytuacja uniemożliwia sprawdzenie, czy kwoty te zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Odnosząc się do kwestii pomocy na ocieplenie budynku, Kolegium wskazało, że potrzeba ta nie mieści się w katalogu niezbędnych potrzeb, na które przyznawane są zasiłki celowe. W skardze na powyższe rozstrzygniecie G. M. zarzuciła organowi odwoławczemu nie zebranie materiału dowodowego w sposób wystarczający. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Nie spełnia tego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r. o sygn. akt II OSK 261/15;9 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, iż do postępowania odwoławczego mają zastosowanie wszystkie zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada praworządności i dochodzenia w postępowaniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), znajdująca rozwinięcie w unormowaniach art. 77 § 1, 80 i 81 k.p.a. z których wynika obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie odwoławcze pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu czy też wydana została z jego naruszeniem oraz na wydanie stosownej decyzji, w której uzasadnieniu organ odwoławczy obowiązany jest zawrzeć wszystkie elementy uzasadnienia wskazane w art. 107 k.p.a. Nadto zauważyć trzeba, iż w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy winien co do zasady rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć ją merytorycznie, a jedynie w wyjątkowych wypadkach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnąć kasacyjnie. Dalej wskazać należy, iż z treści art. 136 § 1 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. W razie gdy organ odwoławczy stwierdzi, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń, zaś dokonana przez ten organ ocena dowodów zebranych w sprawie jest prawidłowa, wówczas nie jest obowiązany do poszukiwania dalszych dowodów. Organ odwoławczy nie jest ponadto związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co upoważnia organ odwoławczy do innej oceny zebranych (prawidłowo) dowodów niż dokonana przez organ pierwszej instancji. Również w tym przypadku organ odwoławczy nie jest obowiązany do gromadzenia dowodów i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na materiale zawartym w aktach sprawy administracyjnej. Przesłanki formalne, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna określa wskazany już wyżej art. 107 k.p.a., który na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ zarówno I jak i II instancji, musi, zatem nie tylko zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie lecz także odnieść się do występujących w sprawie zagadnień prawnych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając swoje rozstrzygniecie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczyło się do stwierdzenia, iż z materiału dowodowego (wydanych uprzednio decyzji) wynika, iż Skarżąca nie rozliczyła się z przyznawanej jej pomocy i uniemożliwiła sprawdzenie czy przyznana pomocy wydatkowana została zgodnie z przeznaczeniem. Wskazując natomiast na źródło ustaleń faktycznych, na których Kolegium oparło swoją decyzję, powołano się na uzasadnienie decyzji organu I instancji. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż organ odwoławczy mimo opisanego wyżej obowiązku dokonania merytorycznej oceny wniosku Skarżącej o pomoc finansową na zakup leków, swoje rozstrzygniecie wydał bez przeprowadzenia własnej oceny zgromadzonej w sprawie dokumentacji i oparł się bezkrytycznie na uzasadnieniu faktycznym decyzji organu I instancji. Konkluzja ta jest o tyle uzasadniona, iż Sąd analizując nadesłane wraz ze skargą akta sprawy nie odnalazł w nich szeregu dokumentów i dowodów istotnych do oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia i powołanych w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta P.. W aktach sprawy brak jest recept oraz paragonów za zakupione leki, które to recepty i paragony w ocenie organu stanowiły dowód na okoliczność niewywiązywania się przez Skarżącą z obowiązku rozliczenia się z udzielonej jej pomocy, co z kolei stanowiło przesłankę nieuwzględnienia jej wniosku z [...] października 2016 r. i wydania decyzji odmawiającej przyznanie pomocy. W aktach sprawy znajdują się jedynie recepty i paragony z listopada 2016 r. oraz paragony z marca 2016 r. Brak w aktach sprawy wskazanych wyżej podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 1998 r. o sygn .akt IV SA 1130/96; orzeczenia.nsa.gov.pl.) Powyższe, dostrzeżone przez Sąd istotne uchybienia przepisom postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania w części dotyczącej rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku celowego na leki obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji podstawie art. 145 pkt 1 lit. c ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369). Natomiast zarzuty skargi dotyczące braku przyznania zasiłku celowego na docieplenie budynku są niezasadne. W tym zakresie zarówno ustalenia jak i argumentacja prawna organów o braku możliwości przyznania żądanej kwoty [...]- zł na remont domu jest w pełni zasadna i przekonywająca dlatego w tej części skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winieni wpierw uzupełnić akta sprawy o dokumenty i dowody powołane w decyzji organu I instancji, względnie przeprowadzić dowód z innych akt administracyjnych, w których dokumenty te być może się znajdują, a następnie dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącej, a swoje rozstrzygniecie umotywować zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Organ winien pamiętać by w uzasadnieniu decyzji jasno wskazać fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody na których się oparł, przy czym wskazanie dowodów nie powinno być ogólnikowym odwołaniem się do akt sprawy, lecz winno przybrać formę wskazania konkretnych środków dowodowych.