II SA/Po 52/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi Spółka A na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru sanitarnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. podając w podstawie prawnej przepis art. 27 i 37 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz.1071) i art.104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał firmie A spółka jawna w P. oznakować zgodnie z obowiązującymi przepisami produkty: B obroża przeciw pchłom i kleszczom dla małych psów, B obroża dla dużych psów, produkt A płyn na komary dla dzieci, produkt B szampon w piance przeciw pchłom dla psów, i produkt B krople przeciw pchłom i kleszczom dla średnich psów. W uzasadnieniu podano, że po przeprowadzonej w dniu 21.10.2011 r. kontroli stwierdzono, że na produktach B obroża dla małych i dużych psów podano nazwę produktu niezgodną z pozwoleniem na obrót produktem biobójczym nr [...], na etykiecie produktu A płyn na komary dla dzieci podano dane podmiotu odpowiedzialnego za wprowadzenie do obrotu niezgodnie z pozwoleniem na obrót produktu biobójczego nr [...], na etykiecie produktu B szampon w piance podano nazwę niezgodną z pozwoleniem nr [...], na etykiecie produktu B krople dla średnich psów podano nazwę produktu niezgodną z pozwoleniem na obrót produktem biobójczym nr [...], a to narusza przepis art. 44 ustawy z 13.09.2002 r. o produktach biobójczych (Dz. U. z 2007 nr 39 poz.252). Odwołanie od decyzji złożyła firma A spółka jawna domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem w jej ocenie w art. 44 ustawy z 13.09.2002 r. o produktach biobójczych nie wymieniono nazwy rejestracyjnej jako informacji, którą należy umieścić obligatoryjnie na opakowani. Wskazano, że na kwestionowanych produktach widnieją one obok numeru pozwolenia z tyłu opakowania, co pozwala na jednoznaczna identyfikację. Również ustawa z 25.02.2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz.U. z 2011 r. nr 63 poz.322) nie precyzuje, w którym miejscu opakowania powinna znajdować się nazwa. W ocenie odwołującego przepisy te nie zabraniają umieszczenia na froncie informacji marketingowych o cechach produktu i jego przeznaczeniu np. dla małych psów, dla dużych psów. Oznakowanie tych produktów jest zgodne z obowiązującymi przepisami, gdyż nie ma podstawy prawnej, która nakazywałaby umieszczenie nazwy rejestracyjnej środka biobójczego na froncie opakowania. Decyzją z [...] października 2012 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. po ponownym rozpoznaniu odwołania firmy A sp. jawna utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 13.09.2002 r. o produktach biobójczych w obrocie i stosowaniu na terytorium RP mogą znajdować się tylko te produkty biobójcze, na które zostało wydane pozwolenie na wprowadzanie do obrotu (...), zostało wydane pozwolenie na obrót o którym mowa w art. 54 (...). Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 1 cyt. Ustawy pozwolenie, pozwolenie tymczasowe oraz wpis do rejestru określa w szczególności nazwę produktu biobójczego (...). Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z 13.09.2002 r. o produktach biobójczych, produkty biobójcze powinny być klasyfikowane i oznakowane z zastrzeżeniem ust. 2 - 4, zgodnie z przepisami o substancjach chemicznych i ich mieszaninach. Zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy o produktach biobójczych oznakowanie produktu biobójczego nie może wprowadzać w błąd ani przekonywać w sposób nierzetelny o wyjątkowej skuteczności produktu. Natomiast art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 25.02.2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach stanowi, iż oznakowanie opakowania substancji niebezpiecznej i mieszaniny niebezpiecznej zawiera nazwę umożliwiającą jednoznaczną identyfikację substancji niebezpiecznej lub mieszaniny niebezpiecznej. Organ odwoławczy stwierdził, że stosowanie różnych nazw dla tego samego produktu wprowadza w błąd co stanowi naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy o produktach biobójczych. Jeżeli na produkt zostało wydane tylko jedno pozwolenie na obrót czyli jedna nazwa produktu uwzględniona w decyzji a produkt znajduje się na rynku pod kilkoma nazwami to oznakowanie opakowania takiego produktu wprowadza w błąd związany z identyfikacją produktu i jednocześnie zgodnie z art. 20 ust. 2pkt. 1 ustawy o substancjach chemicznych i ich mieszaninach uniemożliwia jednoznaczną identyfikacje mieszaniny. Istnieje zatem konieczność umieszczenia na opakowaniu produktu nazwy umożliwiającej jednoznaczną identyfikację. Ustawodawca wyłącza możliwość stosowania wielu nazw dotyczących tego samego produktu. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z 13.09.2002 r. o produktach biobójczych podmiot odpowiedzialny jest zobowiązany zgłosić Prezesowi Urzędu zmiany stanu faktycznego powstałe po wydaniu wpisu do rejestru lub dotyczących danych zawartych w Pozwoleniu. Tymczasem firma A sp. jawna nie złożyła wniosku o dokonanie zmian w danych dotyczących pozwoleń na obrót produktami biobójczymi: B obroża przeciw pchłom i kleszczom dla małych psów, B obroża dla dużych psów, B szampon w piance przeciw pchłom dla psów, B krople przeciw pchłom i kleszczom dla średnich psów. W ocenie organu odwoławczego firma A nie dostosowała oznakowania opakowań do wymagań ustawowych i dlatego decyzja organu pierwszej instancji jest słuszna. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła przez swojego fachowego pełnomocnika firma A spółka jawna. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 ust. 1 i 2 kpa poprzez jej wydanie bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie stanowi podstawy do wydania przez Państwową Inspekcję Sanitarną decyzji nakazującej zmianę oznakowania produktu biobójczego ze względu na naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy o produktach biobójczych, co stanowi jednocześnie naruszenie przepisów o właściwości. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji obu instancji. We wniosku ewentualnym skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając im naruszenie przepisów art. 44 ust. 2 ustawy z 13.09.2002 r. o produktach biobójczych poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest uznanie, że oznakowanie produktów wskazanych w decyzji może wprowadzać w błąd oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 27 ust. 1 ustawy z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez mylne uznanie, że jest to podstawa prawna dająca kompetencje do wydania przedmiotowych decyzji, naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy polegające na braku ustalenia w jaki sposób oznakowanie produktu może wprowadzać w błąd i art. 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji w jaki sposób oznakowanie opakowań produktów wprowadzonych do obrotu przez skarżącego może wprowadzać w błąd. Uzasadniając zarzut nieważności skarżący podkreślił, że Państwowa Inspekcja Sanitarna nie ma kompetencji wynikającej z obowiązujących przepisów do wydawania decyzji nakazujących zmianę oznakowania opakowań produktów biobójczych. Kompetencje kontrolne Inspekcji Sanitarnej ograniczają się do stwierdzenia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wydając zaś decyzję w oparciu o przepis art. 27 ust. 1 ustawy z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organ powinien wskazać jakie wymagania higieniczne i zdrowotne zostały naruszone i sformułować nakaz usunięcia stwierdzonych uchybień w taki sposób by decyzja nadawała się do wyegzekwowania. W ocenie skarżącego organem posiadającym kompetencje do wydawania decyzji nadzorczych w zakresie prawidłowości oznakowania opakowań produktów biobójczych jest wyłącznie Inspekcja Handlowa co wynika z art. 49 pkt 4 ustawy o produktach biobójczych w zw. z art. 32 ustawy z 15.12.2000 r. o Inspekcji Handlowej. W ocenie skarżącego sprawia to, że organy obu instancji wydały decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości co także skutkuje ich nieważnością. Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 44 ust. 2 ustawy o produktach biobójczych argumentowano, że wszystkie zakwestionowane produkty są wprowadzane do obrotu na podstawie stosownych zezwoleń, których numery zostały podane na opakowaniach, a żaden przepis nie wymaga aby zamieszczać nazwę rejestrową produktu biobójczego na opakowaniu. Wyczerpująco wymogi w zakresie oznakowania opakowań produktów biobójczych reguluje art. 44 ust. 3 i 4 ustawy o produktach biobójczych. Pomimo braku obowiązku zamieszczania nazwy rejestracyjnej skarżący na produktach, których dotyczą pozwolenia nr [...],[...] zamieścił te nazwy. Nazwa została zamieszczona w tylnej części opakowania. Słowo B umieszczone na froncie opakowania nie jest nazwą produktu, a jedynie marketingowym oznaczeniem linii produktów oferowanych dla zwierząt, co nie wprowadza w błąd. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego i niepełnego zebrania materiału dowodowego wskazano w skardze, że organ drugiej instancji ograniczył się do stwierdzenie, że jeżeli na produkt zostało wydane jedno pozwolenie na obrót, czyli jedna nazwa produktu uwzględniona w decyzji, a produkt znajduje się na rynku pod kilkoma nazwami, to oznakowanie takiego produktu wprowadza w błąd związany z identyfikacją produktu, natomiast nie odniesiono się do twierdzeń skarżącego, że nazwy rejestrowe produktów znajdują się na opakowaniach niezależnie od zamieszczenia oznaczeń marketingowych oraz, że żaden przepis prawa nie nakazuje umieszczania nazwy rejestrowej środka biobójczego na froncie opakowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd nie podziela wszystkich zarzutów skargi. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada jednak przepisom prawa i tym samym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 upis, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Uprawnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej regulowane są w rozdziale 3 cyt. Ustawy. Przepisy te legły u podstaw przeprowadzenia kontroli w dniu 20.10.2011 r. w firmie skarżącej. Wynik kontroli został przedstawiony w protokole kontroli i na jego podstawie została wydana decyzja przez organ pierwszej instancji. Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 4 ust. 2. ustawy z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działania Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy również kontrola przestrzegania przepisów dotyczących wprowadzania do obrotu produktów biobójczych i substancji czynnych oraz ich stosowania w działalności zawodowej. Nie ma racji skarżący zarzucając, że organ ten nie ma kompetencji do wydawania decyzji. Zgodnie bowiem z art. 49 ustawy z 13.09.21002 r. o produktach biobójczych (Dz. U. 2007 nr 39 po.252). nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie wprowadzania produktów biobójczych i substancji czynnych przeznaczonych do stosowania w produktach biobójczych do obrotu i stosowania w działalności zawodowej sprawuje Państwowa Inspekcja Sanitarna oraz zgodnie z pkt 4 Inspekcja Handlowa, ale w zakresie oznakowania opakowań jednostkowych produktów biobójczych w sprzedaży hurtowej i detalicznej. Przedmiotem kontroli w zakresie niniejszej sprawy nie jest sprzedaż hurtowa czy detaliczna, ale ocena prawidłowości wprowadzania do obrotu produktów biobójczych produkowanych przez skarżącą firmę. Tak więc najdalej idący zarzut skargi o stwierdzenie nieważności decyzji bo wydanej bez podstawy prawnej i przez organ z naruszeniem jego właściwości jest niezasadny. Celem ostatecznego wyjaśnienia tej kwestii sąd orzekający stwierdza, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest podmiotem uprawnionym do przeprowadzenia kontroli przestrzegania przepisów dotyczących wprowadzania do obrotu produktów biobójczych i substancji czynnych oraz ich stosowania w działalności zawodowej - art. 4 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy w zakresie wprowadzania produktów biobójczych i substancji czynnych przeznaczonych do stosowania w produktach biobójczych do obrotu i stosowania ich w działalności zawodowej - art. 49 ustawy z 13.09.2002 r. o produktach biobójczych. Zaskarżone decyzje nie mogą się jednak ostać ponieważ pomiędzy organem wydającym opisane nakazy, a podmiotem zobowiązanym do wykonania tychże nakazów istnieje spór co do zakresu obowiązywania i wykładni przepisów prawa materialnego. Sformułowanie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, że należy oznakować określony produkt wprowadzany przez firmę do obrotu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami jest nie do wykonania, ani nie do wyegzekwowania. Decyzja organu I instancji dotyczy pięciu produktów: tj. obroża dla małych psów, obroża dla dużych psów, płyn na komary dla dzieci, szampon w piance przeciw pchłom dla psów i krople dla średnich psów. W odwołaniu przedsiębiorca zakwestionował tę decyzję wymieniając cztery pozycje z pominięciem płynu na komary dla dzieci. Organ drugiej instancji utrzymując zaskarżoną decyzję wypowiadał się o czterech produktach, z pominięciem płynu na komary dla dzieci. W istocie więc nie wiadomo czy decyzja organu I instancji w pkt. 3 w części dotyczącej płynu na komary dla dzieci stała się ostateczna. Okoliczność tę należy wyjaśnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy ustalając precyzyjnie, czy odwołanie firmy A dotyczy także negowania nakazu określonego w pkt. 3 decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie sądu orzekającego zawarte sformułowanie, że określony produkt ma być oznakowany zgodnie z przepisami jest nieprecyzyjny i w przypadku rozbieżności stanowisk nie nadaje się do wykonania. Jeśli Państwowa Inspekcja Sanitarna stwierdza, że wprowadzane do obrotu przez firmę A produkty biobójcze nie spełniają wymogu jaki nakładają przepisy rozdziału 3 ustawy z 13.09.2002 r. o produktach biobójczych to należy precyzyjnie wskazać jakie to są uchybienia i w jaki sposób należy je wyeliminować. Firma A spółka jawna jest podmiotem gospodarczym legalnie działającym na rynku i wszelkie nakazy lub ograniczenia w prowadzeniu tejże działalności gospodarczej mogą być stosowane w oparciu o obowiązujące przepisy. Należy się kierować przepisami ustawy o produktach biobójczych. Art. 8 ust.1 pkt 3 ustawy stanowi, że wniosek o wydanie wpisu do rejestru, pozwolenia albo pozwolenia tymczasowego zawiera w szczególności imię i nazwisko oraz adres lub siedzibę podmiotu zobowiązanego, nazwę handlową produktu biobójczego objętego wnioskiem. Na skutek uchybienia przepisom proceduralnym nakazującym organom wszechstronne zebranie i rozważenie koniecznego materiału dowodowego nie ustalono prawidłowo na podstawie jakich pozwoleń firma wprowadza do obrotu kwestionowane produkty. Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych (k. 4) znajduje się decyzja wydana przez Ministra Zdrowia z dnia [...]2005 r. pozwolenie nr [...] na obrót produktem biobójczym wydana na skutek wniosku złożonego przez C sp. z o.o. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy wyjaśnić i ustalić na jakiej podstawie forma A sp. jawna legitymuje się pozwoleniem wydanym na przecież zupełnie inny podmiot, które to pozwolenie ma uzasadniać wprowadzanie do obrotu produktu o nazwie B krople przeciw pchłom i kleszczom dla średnich psów. Art. 17 ust. 2 ustawy o produktach biobójczych stanowi podmiot odpowiedzialny jest obowiązany zgłosić Prezesowi Urzędu zmiany stanu faktycznego powstałe po wydaniu wpisu do rejestru lub dotyczące danych zawartych w pozwoleniu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy w obrocie i stosowaniu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą znajdować się tylko te produkty biobójcze, na które: 1) zostało wydane pozwolenie na wprowadzanie do obrotu, zwane dalej "pozwoleniem", 2) zostało wydane pozwolenie tymczasowe, 3) została wydana decyzja o wpisie do rejestru produktów biobójczych niskiego ryzyka, zwana dalej "wpisem do rejestru", 4) zostało wydane pozwolenie na obrót, o którym mowa w art. 54 - oraz są sklasyfikowane, opakowane i oznakowane zgodnie z wymaganiami określonymi w ustawie. Kierując się powyższymi przepisami Państwowa Inspekcja Handlowa przy ponownym rozpoznaniu ustali na podstawie jakich pozwoleń są wprowadzane do obrotu zakwestionowane produkty, wyjaśni czy wskazane pozwolenie dotyczy firmy skarżącej i produktu przez tę firmę wprowadzanego do obrotu, oraz czy są sklasyfikowane, opakowane i oznakowane zgodnie z wymaganiami określonymi w ustawie. Sformułowanie nakazów musi zaś być tak ujęte aby nadawało się do wykonania przez podmiot zobowiązany i nie dawało podstaw do różnej odmiennej interpretacji. Reasumując zaskarżone decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym wobec czego sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c i art. 135 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Z 2012 poz.270) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Kosztami postępowania sąd obciążył organ na zasadzie art. 200 cyt. Ustawy o czym orzekł w pkt.II wyroku, a na zasadzie art. 152 jak w pkt. III wyroku.