II SA/Po 521/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T.L. na decyzję Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w Poznaniu oraz urzędów skarbowych województwa wielkopolskiego z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w Poznaniu oraz urzędów skarbowych województwa wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Pismem z dnia 18 lutego 2014 r. T. L. zwrócił się do Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w [...] (dalej także: Komisja Dyscyplinarna) o udostępnienie, w wersji elektronicznej, informacji publicznej dotyczącej orzeczenia wydanego przez Komisję Dyscyplinarną z dniu [...] 2012r. Sygn. [...] - bez zasłonięcia daty i sygnatury pisma Dyrektora IS w [...] na str. 3 i 4 oraz opisu stanu faktycznego na str. 5 w drugim akapicie uzasadnienia. Decyzją z dnia [...] 2014 r Komisja Dyscyplinarna dla Izby Skarbowej w [...] oraz urzędów skarbowych województwa wielkopolskiego odmówiła udostępnienia informacji publicznej. Decyzję podpisał Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Podkreślono, iż podmioty udostępniające informację publiczną nie mogą udostępnić danych, które umożliwiłyby zidentyfikowanie osoby fizycznej - art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że są zwolnione z udostępnienia żądanych informacji publicznych - w tym wypadku orzeczenia dyscyplinarnego. Dostęp do tych informacji powinien zostać na wniosek spełniony, pod warunkiem jednak zachowania w tajemnicy danych identyfikujących osoby fizyczne poprzez tzw. anonimizację, która jest czynnością techniczną. W niniejszej sprawie Komisja Dyscyplinarna uznała , że skoro T. L. wniósł o odkrycie danych z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia Komisji Dyscyplinarnej, to logicznym jest, że znana jest mu treść zanonimizowanego orzeczenia dyscyplinarnego. Z kolei rolą organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest takie zanonimizowanie wnioskowanych do udostępnienia informacji, aby uchronić osobę wskazaną w orzeczeniu od jej identyfikacji. Przedstawione w treści uzasadnienia orzeczenia dyscyplinarnego z dnia [...] 2012r. w sprawie [...] okoliczności opisujące stan faktyczny i okoliczności zdarzenia mogą pozwolić na łatwą identyfikację osoby, której sprawa dotyczy. Poprzez bowiem udostępnienie daty i sygnatury pisma Dyrektora Izby Skarbowej w [...] można będzie ustalić adresata w/w pisma, a zatem - pośrednio - urząd, którego pracownikiem jest osoba, której dotyczyło postępowanie dyscyplinarne. Mając na uwadze dość wąskie środowisko zawodowe w aparacie skarbowym województwa wielkopolskiego ustalenie danych personalnych osoby, której dotyczyła sprawa nie powinno nastręczyć trudności. Natomiast pozostałe okoliczności faktyczne usunięte z treści orzeczenia należą do kategorii tzw. "danych wrażliwych", których przetwarzanie jest zabronione. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł T. L. domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] 2014 r. Zdaniem strony w decyzji nie dokonano wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w kontekście praw określonych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w realiach tej konkretnej sprawy. Ponadto nie ustalono stanu faktycznego koniecznego do zaprezentowania prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji, co uniemożliwia weryfikację zasadności dokonanego rozstrzygnięcia decyzji, czym naruszono art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine K.p.a. Zdaniem strony Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej zaprezentował taką interpretację art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w efekcie uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej oraz niweczy jakąkolwiek formę kontroli społecznej. Decyzja posiada poważne wady w uzasadnieniu prawnym, czym naruszono art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine K.p.a. - decyzję wydano w imieniu Komisji choć podmiotem, który je wydaje, powinien być Przewodniczący Komisji, gdyż sam Przewodniczący nie ma prawa wypowiadania się w imieniu całej Komisji w sprawach informacji publicznej. Nadto zdaniem strony uzasadnienie decyzji lekceważy teść art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzją z dnia [...] 2014r. o sygn. [...] Komisja Dyscyplinarna dla Izby Skarbowej w [...] oraz urzędów skarbowych województwa wielkopolskiego utrzymała w mocy swoja własną decyzję z dnia [...] 2014 r. Decyzja ta została podpisana przez Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej. Komisja Dyscyplinarna powtórzyła swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą naruszać i winny uwzględniać ograniczenia przetwarzania danych wynikające z lex specialis - ustawy o ochronie danych osobowych. Podkreślono, iż to czy dane informacje pozwalają na identyfikację osoby, wynika z kontekstu, w jakim informacja ta występuje, a osobowy charakter nie może być z góry przypisany jakiejkolwiek kategorii danych. W zaskarżonej decyzji słusznie nie wskazano, o jakie konkretne dane wrażliwe chodzi w niniejszej sprawie, bowiem wskazanie do jakiej kategorii danych wrażliwych należą okoliczności faktyczne zakryte w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Zaznaczono, iż przedstawione w treści uzasadnienia orzeczenia dyscyplinarnego z dnia [...] 2012 r. okoliczności opisujące stan faktyczny i okoliczności zdarzenia mogą pozwolić na łatwą identyfikację osoby, której sprawa dotyczy. Ponadto poprzez udostępnienie daty i sygnatury pisma Dyrektora Izby Skarbowej w [...] można będzie ustalić adresata w/w pisma, a zatem - pośrednio - urząd, którego pracownikiem jest osoba, której dotyczyło postępowanie dyscyplinarne. Znając datę i sygnaturę pisma może zwrócić się do Dyrektora Izby Skarbowej o udostępnienie jego treści, z której wynikać będzie wprost, którego urzędu skarbowego województwa wielkopolskiego sprawa dotyczy. Zatem ułatwiona byłaby selekcja pracowników urzędu, po ustaleniu urzędu skarbowego krąg pracowników jest bardzo zawężony. Mając na uwadze dość wąskie środowisko zawodowe w aparacie skarbowym województwa [...], ustalenie danych personalnych osoby, której dotyczyła sprawa nie powinno nastręczyć trudności. Wyjaśniono także, iż podmiotem reprezentującym Komisję Dyscyplinarną jest jej przewodniczący, który załatwia sprawy w zakresie udostępnienia informacji publicznej, co wyraża się tym, iż podpisuje decyzje i pisma kierowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skargę na powyższą decyzję wniósł T. L. powtarzając zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem skarżącego sygnatura pism Izby Skarbowej w [...] nie zawiera żadnych danych, na podstawie którym można zidentyfikować adresata pisma. Podniósł, iż zgodnie z zasadą określoną w art. 61 Konstytucji RP należy w realizacji prawa dostępu do informacji publicznej zagwarantować maksymalną jawność, natomiast ograniczenia, o jakich mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP winny zostać stosowane wyjątkowo. Natomiast dokument zawierający informację publiczną powinien zostać zanonimizowany w taki sposób, aby w jak największym stopniu zachował swoją czytelność. Proces anonimizacji jest swoistym kompromisem między udostępnianiem informacji w celu ich upublicznienia, a potrzebą przestrzegania obowiązujących norm prawnych gwarantujących ochronę prawną określonych dóbr i wartości. Skarżący podniósł, iż Komisja Dyscyplinarna nie wyjaśniła dlaczego uznała, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ochroną prywatności i jednocześnie nie ma zastosowania dyspozycja art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Powyższe stanowi naruszenie art. 77 §1 i 80 K.p.a. Komisja Dyscyplinarna nie wyjaśniła bowiem wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto żadna z zaskarżonych decyzji nie zawiera danych, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to także kwalifikowana wada powodująca konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji. Odpowiadając na skargę Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w [...] oraz urzędów skarbowych województwa wielkopolskiego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione w skardze. Przedmiotowa decyzja została wydana w trybie udostępniania informacji publicznej uregulowanym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 101, poz. 962 ze zm.). Zaskarżoną decyzją podpisaną przez Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w [...] oraz urzędów skarbowych województwa wielkopolskiego, odmówiono udzielenia T. L. żądanej informacji publicznej. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Z przepisów tej ustawy nie wynika konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Dlatego dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12). Niemniej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2) Przepis art. 16 ust 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 17 ust. 1 tej ustawy). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w art. 17 ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2 powoływanej ustawy). Z powyższego wynika, iż do decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy K.p.a., co w ocenie Sądu oznacza, że K.p.a. znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także odwołań (wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy) wnoszonych od tych decyzji. Innymi słowy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w K.p.a. w tym m.in. regulujące termin do jego wniesienia ( art. 129 § 2 K.p.a.) jak też wymogi formalne (art. 63 K.p.a.) I tak zgodnie z treścią art. 63. § 1 K.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Podanie ( w tym odwołanie) wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art 63 § 3 K.p.a.). Jeżeli natomiast podanie (odwołanie) wniesione zostało w formie dokumentu elektronicznego to powinno: 1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z powyższego wynika, iż odwołanie zawierające braki formalne (takie jak np. brak podpisu), które nie zostały uzupełnione w trybie art. 64 § 2 K.p.a., podlega pozostawieniu bez rozpoznania. Niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie odwołania obarczonego takimi nieuzupełnionymi brakami formalnymi (por. B. Adamiak w B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydanie 11, str. 506-507). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż wniosek T. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, po wydaniu przez Komisję Dyscyplinarną dla Izby Skarbowej w [...] oraz urzędów skarbowych województwa wielkopolskiego, decyzji z dnia [...] 2014 r. (sygn. sprawy [...]), nie został opatrzony własnoręcznym podpisem. Na wniosku tym widnieje jedynie mechanicznie odbity wzór tego podpisu. Z wyjaśnień Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w [...] (pismo z dnia 2 czerwca 2014 r. i 17 lipca 2014r.) wynika, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy T. L. wniósł za pośrednictwem poczty elektronicznej lecz nie został uwierzytelniony przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W szczególności wniosek ten nie został złożony z zastosowaniem kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450, z późn. zm.), ani przy użyciu profilu zaufanego ePUAP. Uznać zatem należy, iż wniosek T. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy obarczony jest brakiem formalnym o którym mowa art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a. – nie został uwierzytelniony przy pomocy mechanizmów wskazanych w tym przepisie. Powyższy brak wymagał uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez własnoręczne podpisanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bądź jego uwierzytelnienie przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Tym samym zaskarżona decyzja, która zapadła po rozpoznaniu obarczonego, nieuzupełnionym barkiem formalnym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 63 § 1, 3 3a pkt 1 oraz 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w [...] oraz urzędów skarbowych województwa wielkopolskiego winien wezwać skarżącego do usunięcia braku formalnego tego wniosku i dopiero po jego ewentualnym uzupełnieniu przystąpić do merytorycznego rozpoznania wniosku. W świetle powyższych ustaleń rozważanie zarzutów podniesionych w skardze należy uznać za przedwczesne. Sąd pragnie jednak zauważyć, iż Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w [...] oraz urzędów skarbowych województwa wielkopolskiego prawidłowo uznał, iż to on a nie Komisja Dyscyplinarna jest podmiotem zobowiązany jest na podstawie art. 4 ust 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznych jakimi są orzeczenia tej Komisji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 6/13 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) . Zatem zbędnym i błędnym jest wskazywanie w treści wydawanych decyzji, że są to decyzje Komisji Dyscyplinarnej skoro wydaje jej Przewodniczący. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności uchylonej decyzji orzeczono w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 152 tej ustawy.