II SA/Po 522/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia NSA Stanisław Małek /spr./ Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi B. i J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ B.Drzazga /-/ M.Górecka /-/ St.Małek Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] września 2004 r., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) ustalił dla A Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem położonych w P. przy ul. [...] (k. 107 akt administracyjnych). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i J.P., którzy wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: – art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kc, przez przyjęcie, iż zaproponowany przez inwestora sposób zagospodarowania terenu inwestycji spełnia warunki i wymagania kształtowania zabudowy podczas, gdy utrudni on korzystanie właścicielom nieruchomości sąsiednich z nieruchomości, stanowiących ich własność, – art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z wymaganiami kształtowania zabudowy podczas, gdy planowana inwestycja jest niezgodna z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, w szczególności z linią zabudowy, gabarytami oraz formą architektoniczną nieruchomości sąsiednich. Skarżący podnieśli też zarzut naruszenia przepisów postępowania: – art. 10 § 1 kpa przez niezapewnienie odwołującym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, – art. 78 § 1 kpa przez nieuwzględnienie żądania strony w zakresie przeprowadzenia dowodu biegłego z dziedziny zagospodarowania przestrzennego i urbanistyki oraz biegłego z zakresu wyceny nieruchomości na okoliczność wpływu, jaki planowana zabudowa będzie miała na nieruchomości sąsiednie. W uzasadnieniu wskazano, iż art. 140 kc jest przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona odwołująca nabywając nieruchomość zapewniona została, że teren sąsiedni przeznaczony będzie wyłącznie pod niską zabudowę jednorodzinną. Spokój, bezpieczeństwo, warunki do pracy i do wypoczynku stanowią istotny element prawa własności. Zrealizowanie inwestycji doprowadzi do wzrostu hałasu i utraty prywatności oraz "paraliżu" komunikacyjnego i zmniejszenie dopływu światła. Odwołujący podnieśli także, iż organ pierwszej instancji nie pouczył ich i nie wezwał do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów oraz materiałów w sprawie. W związku z tym nie mogli się ustosunkować do odmowy przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Organ winien przeprowadzić taki dowód, bowiem wpływ warunków zabudowy na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich jest okolicznością istotną dla niniejszej sprawy. Odwołanie wniosła także M.B. Stwierdziła, iż organ administracji nie wyjaśnił jej zastrzeżeń, a odpowiedź spółki A zawiera "rozbieżności od stanu faktycznego". Wskazała, że pominięto kwestię załącznika do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z 1994 r. (wyrysu graficznego przebiegu drogi). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że odwołanie M.B. dotyczy realizacji układu komunikacyjnego i jedynie Zarząd Dróg Miejskich ma kompetencję do zajęcia stanowiska w tym zakresie. Organ odwoławczy stwierdził, iż na etapie ustalania warunków zabudowy art. 140 kc nie jest przepisem odrębnym, który może w sposób władczy wpływać na zakres możliwej do realizacji zabudowy. Zasada "dobrego sąsiedztwa" została dochowana, bowiem już w 1994 r. wydane były warunki zabudowy dla całego osiedla przewidujące zarówno zabudowę niską, jednorodzinną, jak i zabudowę wielorodzinną. Kolegium podkreśliło, iż odwołujący nie przedstawili żadnego dowodu na poparcie swych twierdzeń, iż przedstawiciele spółki A składali oświadczenia wykluczające zabudowę wielorodzinną na tym terenie. Zdaniem organu odwoławczego, chybiony jest także zarzut niezapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Organ pierwszej instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania powiadomił strony o możliwości wypowiadania się. Fakt, że strony z tej możliwości nie skorzystały, nie może obciążać organów administracji. Skargę na powyższą decyzję złożyli B.P. i J.P., którzy wnieśli o jej uchylenie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 10 § 1 kpa poprzez przyjęcie, iż organ pierwszej instancji zapewnił im możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów i art. 12 § 1 kpa poprzez wyjaśnienie sprawy w sposób niedostateczny wnikliwy, polegający na nie zajęciu przez organ odwoławczy stanowiska w zakresie naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 78 § 1 kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie jest równoznaczne z powiadomieniem jej o możliwości ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] września 2004 r. ustosunkował się do kwestii poruszanych przez skarżących i odmówił przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a następnie - w tym samym dniu - wydał decyzję co do istoty. Konsekwencją powyższego jest pozbawienie strony możliwości ostatecznego wypowiedzenia się w sprawie i ustosunkowania się do odmowy przeprowadzenia dowodu. Nadto zaznaczono, iż przedmiotem wywodów organu administracji był także plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., który utracił moc wiążącą. Skarżący ponownie wskazali, iż organ drugiej instancji naruszył przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem planowana inwestycja jest niezgodna z linią zabudowy, gabarytami oraz formą architektoniczną nieruchomości sąsiednich, a decyzja Prezydenta narusza zasady "dobrego sąsiedztwa". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd Administracyjny nie będąc związany granicami skargi zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w obszarze, na którym nie ma opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717) zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków" 1. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1). Na podstawie przepisu art. 61 ust. 6 Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do przepisu § 3 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza się za nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z przepisem § 9 warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy (§ 3 ust. 1) zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, iż sporządzona została przez uprawnioną osobę analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 89). Jednakże granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1. Wbrew również wymogom rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną nie stanowią załącznika do decyzji o warunkach zabudowy. Załącznikiem tym jest jedynie mapa zasadnicza określająca linie rozgraniczające teren inwestycji. Nadto stwierdzić należy, iż w aktach sprawy brak jest projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonej przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, czego wymaga przepis art. 60 ust. 4. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podzielić argumentację skarżących o naruszeniu przez organy rozpoznające sprawę przepisu art. 10 § 1 kpa. Stosownie do tego przepisu organy administracji mają obowiązek przed wydaniem decyzji umożliwić zainteresowanym stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić jedynie w okolicznościach, o których mowa w § 2 art. 10. Skarżący słusznie zwracają uwagę, iż zawiadomienie organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2004 r. (k. 60) zapewnia jedynie zainteresowanym stronom czynny udział w poszczególnych stadiach postępowania, stwarzając im możliwość zapoznania się w określonych dniach i godzinach z aktami sprawy i zgłaszania wniosków dowodowych ewentualnie uwag lub zastrzeżeń. Niezależnie jednak od szeroko zagwarantowanego prawa do wypowiedzenia się w poszczególnych fragmentach postępowania dowodowego stronie przysługuje, jak już wyżej wskazano, prawo wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji tak co do całości postępowania dowodowego jak i wszelkich materiałów oraz zgłoszonych żądań. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1. Naruszenie wskazanego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżącym uniemożliwiono wypowiedzenie się, co do zebranego materiału stanowiącego podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z tych powodów w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 i art. 200c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie III-im traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku (art. 152). /-/ B.Drzazga /-/ M.Górecka /-/ St.Małek MK