II SA/Po 523/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi F. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Starosta P. decyzją z [...] 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm., dalej: K.p.a.) art. 77, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2012, poz. 1137 z późn. zm.) art. 60, 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 885 z poźn. zm.): 1. określił wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu marki Mercedes nr [...] w wysokości po 500,00 zł . 2. stwierdził 0,00 zł nadpłaty z tytułu wniesienia w/w opłaty. W dniu 8 kwietnia 2016 r. pełnomocnik F. J. - r.pr. A. S., wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważności "postanowienia" Starosty [...] z dnia [...] 2014 r., [...], o określeniu wysokości nadpłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki Mercedes, nr rej. PPL [...] Wnioskodawca powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OS 3/07 wskazał, iż skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji wydanie przez Starostę postanowienia nastąpiło bez podstawy prawnej. Podniesiono, że także po wejściu w życie znowelizowanej ustawy o finansach publicznych, żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ administracji załatwia w formie aktu lub czynności, które nie są decyzją lub postanowieniem. Tym samym pouczenie przez Starostę Pleszewskiego o służącym na decyzję odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchybia przepisom postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Dodatkowo wskazano, iż poza sporem pozostaje kwestia przedawnienia żądania zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu. W postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania okresy przedawnienia wynikające z przepisów Kodeksu cywilnego. Ponadto opłata za kartę pojazdu nie stanowiła zobowiązania podatkowego, w tym przede wszystkim nie nosiła charakteru zobowiązania i została uiszczona przed wydaniem karty pojazdu, a przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie odpowiednie. Po drugie, zobowiązanie podatkowe, które wygasło wskutek zapłaty, nie ulega przedawnieniu, co oznacza, że termin przedawnienia nie biegnie, a prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie wygasa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2016 r. o nr [...], odmówiło stwierdzania nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016r., znak: [...], stwierdzającej brak nadpłaty z tytułu wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu marki Mercedes o nr rej. [...] W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w świetle art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, polegająca na rażącym naruszeniu prawa, winna być zatem stwierdzona jednoznacznie, a naruszenie to mieć charakter oczywisty i mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dalej organ wyjaśnił, iż F. J. dokonał rejestracji przedmiotowego pojazdu w dniu 15 grudnia 2004 r. Organ pierwszej instancji za rejestrację pojazdu pobrał opłatę w wysokości 500,00 zł, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W dniu 15 marca 2016r. pełnomocnik F. J. wniósł do Starosty [...] wniosek o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu. Kolegium wskazało, iż stosownie do art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zaznaczono, że przepisy powyższej ustawy o finansach publicznych przesądzają o nietrafności zarzutów i argumentów podniesionych przez pełnomocnika F. J. we wniosku z dnia 7 kwietnia 2016r., bowiem nie uwzględniają one zmiany stanu prawnego dokonanej na mocy właśnie tej ustawy - powoływana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta została przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych. Dalej Kolegium wskazało, iż żądanie zwrotu opłaty za rejestrację pojazdu należało zakwalifikować jako wniosek o zwrot nadpłaty w świetle działu II Ordynacji podatkowej (jak bowiem stanowi art. 67 o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej). Zgodnie z kolei z art. 72 §1 pkt 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Jednakże w myśl art. 70 §1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Zdaniem Kolegium termin płatności podatku za wydanie karty pojazdu zarejestrowanego w roku 2004 upłynął (5-letni okres przedawnienia liczonego od końca roku kalendarzowego) z końcem roku 2009 r. Tymczasem wniosek o stwierdzenie nadpłaty wpłynął do Starostwa Powiatowego w P. po upływie 5-letniego okresu przedawnienia. W konsekwencji Starostwa P. w pełni słusznie stwierdził brak nadpłaty z tytułu wniesienia przedmiotowej opłaty za wydanie karty pojazdu oraz rozstrzygnął ww. sprawę decyzją. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016r., znak: [...], z powodów podniesionych we wniosku strony, zgodnie z którymi organ winien sprawę załatwić w drodze aktu lub czynności, a nie decyzji administracyjnej. W dniu 14 lipca 2016 r. pełnomocnik F. J. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, iż rozpatrzenie przez właściwy organ winsoku o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu nie następuje w drodze decyzji lub postanowienia, lecz w drodze aktu lub czynności, która zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym jest poddana kontroli sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] 2016r., [...], podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Skargę na powyższą decyzję złożył F. J. reprezentowany przez r.pr. A. S., wnosząc m.in. o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r., nr [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r., nr [...] i decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2016 r., nr: [...]; zasądzenie od Starosty [...] na rzecz skarżącego zwrotu niesłusznie pobranej części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425,00 zł oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania skargowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem nie można stosować przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych (Dz.U. nr 157 poz. 1240 ze zm.), obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r., do czynności polegającej na dokonaniu zwrotu opłaty pobranej tytułem wydania karty pojazdu, jeśli czynności pobrania miała miejsce przed wejściem w życie powołanej wyżej ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 115ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 nr 157 poz. 1241) do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem należy zastosować dotychczasowe tryby rozstrzygania przez organ spraw dotyczących zwrotu części opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu bez wydawania decyzji administracyjnej, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Tak też odpowiednim trybem rozstrzygnięcia przez organ administracji w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu jest forma działań przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto podniesiono, iż przed dniem 1 stycznia 2010 r., w sprawach o zwrot opłaty za kartę pojazdu nie stosuje się instytucji przedawnienia. Stosowanie zasad prawa podatkowego byłoby niesłuszne skoro przepisy Ordynacji Podatkowej mogą znaleźć zastosowanie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku, czyli od dnia 1 stycznia 2010 roku. Tymczasem przepisy obowiązujące w dacie pobrania opłaty nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimikolwiek terminem przedawnienia. Wobec tego nie jest trafny zarzut organu, że roszczenie o stwierdzenie istnienia nadpłaty i obowiązek dokonania zwrotu opłaty nie istnieje, bowiem uległo przedawnieniu. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędną interpretację cytowanych w niej przepisów, w szczególności art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. przepisów dotyczących przedawnienia roszczeń oraz zastosowania do stanu faktycznego przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w niniejszym postępowaniu prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydanej w skutek rozpoznania wniosku F. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] 2016 r. nr [...], doszedł do wniosku, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Wnioskodawca podniósł, iż ww. decyzja Starosty, którą określono wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu marki Mercedes nr [...] w wysokości po 500,00 zł i stwierdzono 0,00 zł nadpłaty z tytułu wniesienia w/w opłaty, obarczona jest kwalifikowana wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie: K.p.a.) – decyzja ta został wydana bez podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji nie podzieliło jednak stanowisko skarżącego w tym zakresie. Sąd uznał jednak pogląd wyrażony przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego za błędny uznając, iż decyzja Starosta P. z [...] 2016 r. nr [...] jest obarczona wadą powodującą jej nieważność. Powołany przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przesłanka braku podstawy prawnej jest z kolei spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że przesłanka ta ma zastosowania m.in. w sytuacji wydania decyzji w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 7 września 1982 r.,SA/Wr 313/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 81). W wyroku z dnia 10 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 217/83, (opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 k.p.a., jest to, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze, decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. Wydanie decyzji w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób niż przez wydanie decyzji, oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej". Kwestionowaną przez skarżącego decyzją z 4 kwietnia 2016 r. Starosta P. określił wysokość opłaty za kartę pojazdu i odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu uiszczenia tej opłaty. Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności rozważenia wymaga charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma (decyzja czy inny akt lub czynność) w jakiej powinien wypowiedzieć się organ administracji publicznej. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., w sprawie I OPS 3/07, (opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Wątpliwości co do aktualności tezy wyrażonej we wskazanej uchwale powstały po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.). Źródłem wątpliwości w kontekście spornej opłaty stała się treść przepisów art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych. Pierwszy z tych przepisów w katalogu środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym wymienia dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do tej kategorii należy zaliczyć także opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Z kolei, zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy, nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej "Zobowiązania podatkowe", regulujące między innymi zagadnienia nadpłaty (rozdział 9). Odesłanie do przepisów k.p.a. oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 ustawy o finansach publicznych, właściwy organ 9art 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych powinien załatwić sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. Jednakże Sąd orzekający w niniejszym składzie, podziela dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż nowe, wyżej wymienione regulacje, znajdują zastosowanie tylko w odniesieniu do opłat pobranych od dnia 1 stycznia 2010 r., a więc po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych. Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2853/16 (opubl. jak wyżej), w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. NSA zauważył, iż norma ta dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Taki też pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r., III CZP 24/12 (biul. SN 2012, nr 6, poz. 8) stwierdzając, że omawiany przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. nie może odnosić się do spraw zakończonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. Jednocześnie Sąd Najwyższy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wymienione w uzasadnieniu uchwały) stwierdził, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki prawnej, a regułą nie może być automatyczne stosowanie nowej ustawy do zdarzeń prawnych mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Sprzeciwia się temu zasada niedziałania prawa wstecz, mająca umocowanie w art. 2 Konstytucji, a kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, albo zasadzie bezpośredniego działania nowej ustawy, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, co wymaga również uwzględnienia skutków przyjęcia jednej lub drugiej zasady. Wobec powyższego należy stwierdzić, że opłaty za wydanie karty pojazdu od dnia 1 stycznia 2010 r., stanowiące w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych niepodatkowe należności budżetowe, ustalane w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 4), do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 67 ustawy), dotyczą tylko tych opłat, które zostały pobrane po dniu 1 stycznia 2010 r. Zatem przepisy te nie mogą być stosowane w odniesieniu do opłat nienależnie pobranych i podlegających zwrotowi, jako pobrane na podstawie niekonstytucyjnego rozporządzenia (patrz. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt U 6/04). Oznacza to też, że nie będą miały zastosowania do tych spraw przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 – Ordynacja podatkowa, lecz przepisy dotychczasowe. Stosując zatem art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych oraz art. 72 § 1 pkt 1 i art. 74 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej do stanu faktycznego niniejszej sprawy, Starosta P. naruszyły te przepisy, jak również art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). Skutkiem powyższych naruszeń było wydanie przez Starostę Pleszewskiego w dniu [...] 2016 r. decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej. Jak bowiem słusznie zauważyła strona skarżąca, sprawa zwrotu kwoty nadpłaconej przed 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu winna być rozpoznana w dotychczasowym trybie w formie aktu lub czynności, która następnie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego – zgodnie z tezą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., w sprawie I OPS 3/07. Natomiast brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyroki NSA: z 7.1.1981 r., SA 751/80 (ONSA 1981, Nr 1, poz. 3), z 23.2.1981 r., SA 109/81 (GAP 1987, Nr 8, poz. 45) i z 27.4.1981 r., SA 767/81 (ONSA 1981, Nr 1, poz. 36); WSA z 4.10.2005 r., II SA/Po 1609/03 (ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 83). W niniejszej sprawie nie istnieje norma prawna, która obligowałaby organ do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o w formie decyzji administracyjnej. Stąd też Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie stwierdziło, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisu ustawy o finansach publicznych i nie dostrzegło, że decyzja Starosty [...] z [...] 2016 r., nr [...], obarczona jest wadą powodującą jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z [...] 2016 r. o nr [...] (pkt I sentencji wyroku). Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno ponownie rozpoznać wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Sąd zasądził także zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego, na podstawie art 200 i 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), w wysokości 697, -zł jako sumę: [...] zł wpisu od skargi, [...] zł – wynagrodzenia pełnomocnika i [...] zł – opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie od Starosty [...] na rzecz skarżącego zwrotu niesłusznie pobranej części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425,00 zł wyjaśnić należy, iż przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wdana w nadzwyczajnym trybie administracyjnym uregulowanym w art. 156-159 K.p.a. Przepisy ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości wydania przez Sąd merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, której dotyczyła kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja Starosty [...]. Zastosowania nie znajdzie w szczególności przepis art. 146 § 2 P.p.s.a, który dotyczy jedynie skarg na czynności i akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.