II SA/Po 526/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 22 lutego 2024 roku A. J. zwróciła się o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku położonego w G. przy ul. [...], wydanie oceny technicznej bądź ekspertyzy. Powodem wniosku było to, że borykała się z wilgocią przenikającą do jej mieszkania przez nieprawidłowo zabezpieczone ściany. Wnioskodawczyni podała, że na skutek braku prawidłowej izolacji ściany zewnętrzne budynku przemarzają powodując ich murszenie, odpadanie tynku i postępującą degenerację tkanki obiektu. Fragmenty ściany zewnętrznej bezpośrednio pod oknami wnioskodawczyni były zmurszałe. W dniu 22 marca 2023 roku pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadzili czynności kontrolne w sprawie utrzymania budynku i ustalili w protokole kontroli nr [...], że mieszkanie nr [...], którego właścicielką jest A. J. składa się z trzech pokoi, kuchni i łazienki, w której zainstalowano kocioł na paliwo stałe. W pokoju od strony ulicy [...], w narożu sąsiadującym z bramą przejazdową na całej wysokości występuje uszkodzenie tynków spowodowane zawilgoceniem. Dodatkowo występuje zagrzybienie i zawilgocenie na ścianie południowej wewnątrz lokalu. Problemy z wilgocią występują także w kuchni na ścianie zewnętrznej, północnej od strony podwórza. Według właścicielki lokalu występują problemy z dogrzaniem mieszkania oraz z wentylacją kuchni polegające na cofaniu powietrza z wentylacji, a we wszystkich pomieszczeniach zamontowano nowe plastikowe okna. Ponadto od sierpnia 2022 roku wnioskodawczyni odczuwa wzmożony poziom hałasu dobiegający z ulicy. W trakcie kontroli tech. bud. J. F. przedstawiciel administratora nieruchomości podkreślił, że w dniu kontroli nawiew w kuchni otworem fi 50 był zastawiony. Właścicielka lokalu twierdziła, że wszystkie okna były rozszczelnione, a w kotłowni otwiera okno do przejazdu bramowego. Podczas kontroli stwierdzono brak nawiewników okiennych w mieszkaniu A. J. oraz pomniejszony nawiew w drzwiach łazienki, w której zamontowano kocioł. W drzwiach do " łazienki nie zamontowano kratki nawiewnej w dolnej części drzwi, a ich podcięcie nie zapewnia dopływu powietrza, z uwagi na zamontowany próg. Ponadto stwierdzono zawilgocenie dolnej części korytarza. W dniu 18 sierpnia 2023 r. administrator przekazał protokół z kontroli okresowej pięcioletniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] z dnia 12 grudnia 2022 r., w którym stwierdzono, że elewacja budynku jest zawilgocona. Kontrolujący zalecił remont elewacji wraz z wykonaniem izolacji cokołu i osuszeniem. Czynność naprawcza wymieniona w sentencji decyzji dotyczy ścian budynku, będących częścią wspólną budynku, wobec czego obowiązek nałozono na Wspólnotę. Pismem z dnia 30 stycznia 2024 roku A. J. poinformowała, że w dnia 22 stycznia 2024 roku zapaliły się sadze w rurze centralnego ogrzewania węglowego. Pismem w dnia 5 lutego 2024 r. pracownicy PINB w G. ponownie przeprowadzili czynności kontrolne obiektu budowlanego, w którym ustalono, że w dwóch pokojach od strony ulicy [...] były działające piece kaflowe oraz grzejniki centralnego ogrzewania. W obydwu pomieszczeniach nie było wentylacji wywiewnej. W pokoju od strony podwórza funkcjonował kominek - piec na drewno oraz grzejniki centralnego ogrzewania. W tym pokoju również nie było wentylacji wywiewnej. W kuchni od strony podwórza zamontowano grzejniki centralnego ogrzewania. W kuchni używana była kuchenka gazowa. Korytarz nie posiadał ogrzewania. W pomieszczeniu kuchni występowała jedna kratka wentylacji wywiewnej grawitacyjnej. Wszystkie pomieszczenia miały zamontowane okna plastikowe bez nawiewników. Drzwi do pokoi miały niewielkie szczeliny zlokalizowane przy progach. W pokojach od strony ulicy [...] widoczne były uszkodzenia tynku powstałe na skutek zawilgocenia w obszarze podokiennym. Pomieszczenie kuchni posiadało pod oknem rurę nawiewną w dniu kontroli zamkniętą. Pomieszczenie kotłowni zaopatrzono w drzwi z podcięciem w którym zamontowano także próg i uszczelkę, przez co podcięcie nie zapewniało dopływu powietrza. Pomieszczenie kotłowni posiadało także okienko, otwierane według wnioskodawczyni na czas palenia w kotle centralnego ogrzewania. W pomieszczeniu kotłowni wykonano podłączenie jedną kratką wentylacyjną do przewodu wentylacji grawitacyjnej, a kocioł centralnego ogrzewania z dmuchawą miał problem przy rozpalaniu. W dniu 25 stycznia 2024 roku sporządzono opinię kominiarską, w której stwierdzono, że przyczyną zadymienia w mieszkaniu było zapalenie sadzy w poziomej rurze łącznika kotła centralnego ogrzewania węglowego. Długość pozioma rury wynosiła 1,5 mb. Po sprawdzeniu przewodu dymowego i podłączenia kotła CO węglowego nie stwierdzono nieprawidłowości i uznano, że CO węglowe nadawało się do użytkowania. W protokole okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia 15 grudnia 2023 roku nie stwierdzono, aby przewody kominowe wentylacyjne działały nieprawidłowo. Stwierdzono w nim natomiast niedostateczną średnicę wentylacji nawiewnej w mieszkaniu nr [...]. Decyzją z dnia 25 marca 2024 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlane w G. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości G., ul. [...], [...], [...] reprezentowanej przez U. Sp. z o.o. z siedzibą w G. wykonać czynności naprawcze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w G. przy ul. [...], dz. nr [...] tj. poziomą izolację przeciwwilgociową cokołu i osuszyć budynek w terminie do 01 kwietnia 2025 r. O wykonaniu powyższego obowiązku należy pisemnie poinformować organ. W ocenie organu przyczyną nieprawidłowości wskazywanych przez A. J. był brak izolacji przeciwwilgociowej budynku oraz brak odpowiedniego nawiewu zapewniającego prawidłowe funkcjonowanie wentylacji grawitacyjnej. Jednocześnie izolację przeciwwilgociową zalecono wykonać w ścianach budynku będących częścią wspólną. Podniesiono, że zapewnienie dopływu dostatecznej ilości powietrza dla zapewnienia sprawnego działania wentylacji grawitacyjnej oraz utrzymywanie w mieszkaniu odpowiedniej temperatury nie pozwalającej na wykraplanie się wilgoci na przegrodach zewnętrznych i powstawanie ich zagrzybienia należy do obowiązków właściciela lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia 14 czerwca 2024 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlane w G.. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że wskazania wynikające z zaleceń zawartych z protokole z kontroli okresowej budynku były wystarczające dla wykonania napraw w celu doprowadzenia obiektu do należytego stanu, pozwalającego na jego bezpieczne użytkowanie. Wskazania w nim zawarte były jasne i nie budziły wątpliwości. WINB zgodził się, że nieodpowiedni stan techniczny lokalu nr [...] (zawilgocenie i zagrzybienie ścian) wynikał z braku wentylacji wywiewnej i grawitacyjnej, co wynikało z protokołów przeglądów dokonanych przez mistrza kominiarskiego. Odnosząc się do wniosku o sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego całego budynku przez Wspólnotę Mieszkaniową, WINB wskazał, że zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w przypadku wystąpienia wątpliwości co do stanu technicznego całego obiektu, a jak wynikało z 5 -letniego przeglądu budynku, stan techniczny przedmiotowego obiektu był dobry (oprócz zawilgocenia ścian zewnętrznych i drobnych zarysowań). Niecelowe i nieekonomiczne zatem było zobowiązywanie do sporządzania ekspertyzy, tym bardziej, że zebrany dotąd materiał dowodowy oraz specjalistyczna wiedza organu nadzoru budowlanego nie budzi zastrzeżeń. Subiektywne odczucie użytkownika jedynego lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym, co do występowania nieznanego pochodzenia zapachów czy nawiewów powietrza przy braku posiadania w tym lokalu odpowiedniej wentylacji (co potwierdza zarówno kontrola przeprowadzona przez PINB jak i mistrza kominiarskiego) nie mogło rzutować na ocenę stanu technicznego i utrzymania całego budynku. Wnioskodawczyni wywiązała się z zaleceń kominiarskich (usunęła meble i uszczelki powodujące brak przepływu powietrza oraz zmieniła sposób ogrzewania mieszkania), zatem zasadne było zobowiązanie Wspólnoty Mieszkaniowej do wykonania izolacji i osuszenia budynku, w celu nie pogarszania się stanu technicznego budynku. Natomiast zabezpieczanie okien od piwnicy i ogólnego dostępu do niej nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Pismem z dnia 10 lipca 2024 roku A. J. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 14 czerwca 2024 roku utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 25 marca 2024 roku. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 25 marca 2024 r. powinna zostać uchylona, albowiem narusza ona przepisy ustawy Prawo budowlane - w szczególności art. 61 ust 1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; - zasądzenie od organu wszystkich kosztów postępowania. W ocenie skarżącej budynek mieszkalny wielorodzinny położony w G. przy ul. [...] znajduje się w katastrofalnym stanie technicznym, o czym informowała nadzór budowlany zwracając uwagę na bardzo zły stan techniczny komina i właściwie brak prawidłowej wentylacji. Jej zdaniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadził postępowanie wyjaśniające niestarannie, ograniczając się właściwie jedynie do wykazania, że przemarzające i zmurszałe ściany zewnętrzne są wynikiem rzekomych zaniedbań w utrzymaniu mieszkania. Skarżąca się z tym nie zgodziła, ponieważ wykonała wszystkie zalecenia kominiarza, które odnosiły się do jej lokalu, a pomimo tego stan techniczny całego budynku się nie poprawił. Postępowanie organów nadzoru budowlanego nie zostało przeprowadzone prawidłowo, ponieważ nie zebrano wszystkich koniecznych dowodów w sprawie i nie zostały one ocenione wszechstronnie lecz jedynie pod kątem odparcia moich zarzutów co do stanu technicznego budynku. Organy nadzoru budowlanego skupiły się jedynie na ocenie stanu technicznego jej lokalu, zdawkowo oceniając stan techniczny pozostałego budynku jako zadowalający zamiast całego budynku. Zaprzeczyła, że niewłaściwe dbała o jej mieszkanie. Wprost przeciwnie w ubiegłych latach sama wynajmowała kominiarza, żeby zbadał co się dzieje w jej mieszkaniu i wykonała wszystkie jego zalecenia. Ponieważ nie przyniosło to znaczącej poprawy zwróciła się o zbadanie stanu technicznego całego budynku. Według skarżącej konieczne jest sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej co najmniej stan techniczny kominów i przyczynę utrzymującego się od długiego czasu zawilgocenia ścian zewnętrznych. Szczególnie, że osoba, która przeprowadziła kontrolę pięcioletnią stanu technicznego budynku położonego w G. przy ul. [...] tj. J. F. (technik budownictwa) nie posiadał uprawnień do przeprowadzania kontroli kominiarskich i jego ocena nie powinna była stanowić podstawy rozstrzygnięcia w tej sprawie. Organ nadzoru budowlanego art. 66 ust. 1 p.b. powinien nakazać przeprowadzenie kontroli, a także mógł żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Ponadto podniosła zarzut nieprecyzyjnego sformułowania obowiązków nałożonych na adresata decyzji. Ponieważ w sprawie nie została sporządzona konieczna ekspertyza, nie wiadomo właściwie w jakim zakresie i za pomocą jakich środków powinno zostać wykonane osuszenie budynku i nie wiadomo w jaki sposób zostanie wykonana pozioma izolacja przeciwwilgociowa cokołu. Nie zakwestionowała obowiązków nałożonych na Wspólnotę Mieszkaniową, lecz uznała je za niewystarczające i za zbyt ogólnikowo sformułowane – a co za tym idzie – trudne do wyegzekwowania. Wyraziła obawę, że zdawkowo opisany przez organy zakres obowiązków nałożony na Wspólnotę Mieszkaniową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w G., może skutkować wykonaniem robót izolacyjnych w symbolicznym zakresie i w standardzie odbiegającym od zasad wiedzy technicznej, co wcale nie doprowadzi do poprawy stanu technicznego całego budynku. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przeprowadzając ocenę legalności zaskarżonej decyzji należało wziąć pod uwagę, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 t.j.), dalej jako PB, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości wystarczające jest ustalenie, nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpią przesłanki ustawowe, to organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem należy wziąć pod uwagę, że ratio legis art. 66 ust. 1 PB służy zapewnieniu właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Przepis ten stanowi instrument egzekwowania od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązku utrzymywania obiektu w należytym stanie. Taki obowiązek określony został w art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 PB. Organ nadzoru budowlanego nie może jednak ingerować w uprawnienia właścicielskie w stopniu wykraczającym poza zakreślony przez ustawodawcę standard oczekiwań względem użytkowanego obiektu budowlanego. Obiekt budowlany ma być utrzymywany przez właściciela lub zarządcę budynku w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 w zw. z art. 61 pkt 1 PB). Pojęcie "należytego stanu technicznego" jest pojęciem ustawowym i niedookreślonym, zaś przy jego interpretacji nie można abstrahować od charakterystyki i cech konkretnego obiektu w chwili jego wykonania oraz związanych z tym standardów. Organ, podejmując decyzję o usunięciu nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 PB, powinien uwzględniać indywidualne cechy konkretnego obiektu (wyrok NSA z 27 II 2007 r., II OSK 355/06, publ. CBOSA). Nakazy określone w decyzji z art. 66 ust. 1 BP mają natomiast charakter naprawczy, służąc przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego. Chodzi tu więc zasadniczo o prace o charakterze remontowym w rozumieniu art. 3 pkt 8 PB, mającym na celu odtworzenie stanu pierwotnego, z dopuszczalnością stosowania innych wyrobów budowlanych od użytych pierwotnie. Służą one przywróceniu właściwości użytkowych lub stanu technicznego obiektu, które uległy pogorszeniu (zob. wyroki NSA: z 26 września 2008 r., sygn. II OSK 1102/07 oraz z 5 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 1980/09). W okolicznościach niniejszej sprawy decyzja dotyczy starego budynku. Materiał dowodowy zgormadzony w toku postępowania administracyjnego dawał wystarczające podstawy do uznania, że w sprawie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 66 ust. 1 pkt 3 PB i konieczne jest przeprowadzenie nakazanych robót budowlanych. Znajdują one potwierdzenie w ustaleniach kontroli przeprowadzonych przez PINB. Organ uzasadniając, obowiązki co do nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku oparł się na protokole z kontroli okresowej pięcioletniej oraz przeglądach kominiarskich. Ustalenia poczynione w ramach przeprowadzonych kontroli były wystarczającą podstawą do wydania decyzji nakazującej właścicielowi budynku przeprowadzenie określonych czynności bez względu na przyczyny zaistniałego stanu rzeczy. Organy nadzoru trafnie oceniły stan techniczny i zagrożenie z nim związane, co zresztą pośrednio swoimi działaniami potwierdza sama skarżąca. W ocenie Sądu organy nadzoru trafnie przyjęły, że dla zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego drugorzędne są przyczyny z jakich dany obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i z czyjej winy powstały te nieprawidłowości. Wystarczające było natomiast ustalenie przez organy nadzoru budowalnego, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2696/16). Kluczowe było doprowadzenie budynku do stanu technicznego zgodnego z prawem. W tym względzie w sposób wystarczający wykazano, że istnieje potrzeba wykonania prac naprawczych. Realizując uprawnienie nadzorcze z art. 66 ust. 1 PB, organ musiał określić minimalny standard wymagań adekwatny do wieku budynku i rozwiązań technicznych przyjętych w nim pierwotnie, mając na uwadze naprawczy, a więc remontowy charakter nakładanych na właściciela obowiązków. W ocenie Sądu w sposób wystarczający zostały określone w niniejszej sprawie czynności naprawcze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w G. przy ul. [...], dz. nr [...] polegające na wykonaniu poziomej izolacji przeciwwilgociową cokołu i osuszyć budynek w terminie do 01 kwietnia 2025 r. W zaskarżonej decyzji określono konkretny zakres robót, który jest adekwatny do poczynionych przez organy ustaleń a zarazem konieczny do doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Jak trafnie zauważył WINB, zawarty w decyzji PINB katalog nakazanych robót remontowych znajduje potwierdzenie w ustaleniach obowiązkowych kontroli. Sąd nie podzielił przy tym zarzutu skargi powołującego się na konieczność przeprowadzenia przez organ nadzoru budowalnego dodatkowych badań i kontroli technicznych całego budynku. Wymogi dotyczące prawidłowego wykonania nakazanych robót powinny być zachowane przez podmioty zajmujące się świadczeniem usług budowlanych które powinny posiadać stosowną wiedzą fachową. Niecelowe byłoby zbyt szczegółowe zakreślanie sposobu planowych prac naprawczych w przedmiotowej sprawie. Nie w każdym przypadku organ nadzoru budowlanego stwierdzając podstawy do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 PB pozostaje także zobligowany do wskazania naruszonych norm rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zob. wyrok NSA z 29 I 2016 r., II OSK 1123/14 - publ. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarżąca zakwestionowała również uprawnienia technika budowlanego J. F. do wykonywania przeglądów kominiarskich, co miało mieć wpływ na okresową pięcioletnią kontrolę budynku przy ulicy [...] a w G. z dnia 12 grudnia 2022 roku w zakresie wentylacji. W tym względzie należy jednak zwrócić uwagę, że z protokołu zawartego w aktach wynika, że kwestie nie były kontrolowane przez wskazanego technika budowlanego w ramach kontroli okresowych. Natomiast w aktach sprawy pozostaje odrębny protokół nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych) wykonany dnia 4 grudnia 2023 roku przez mistrza kominiarskiego J. W. i na jego ustaleniach oparły się organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie wydając decyzje nakazujące wykonanie określonych prac naprawczych. Reasumując Sąd nie doparzył się w rozpoznawanej sprawie naruszeń prawa, który mogły by skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.