II SA/Po 528/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody z dnia 19 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Wojewoda postanowieniem z dnia 19 maja 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r., poz. 132) - dalej: u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia spółki A. S.A. z siedzibą w W. (dalej też: skarżąca; spółka; strona) uchylił postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 marca 2025 r. (znak: [...]) oddalające zarzut w przedmiocie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego przewidzianego do czasu użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej - o funkcji nośnika reklamowego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...], narożnik ul. [...] w P., na działce o nr ewid. [...], ark. 21, obr. [...], jedn. ewid. [...], prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 24 stycznia 2025 r. nr [...] – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 13 grudnia 2000 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. pozwolenia na budowę tymczasowego nośnika reklamowego przy ul. [...]/ul. [...] w P. na okres 3 lat. Decyzja ta była następnie kilkakrotnie zmieniana, w szczególności decyzją z dnia 2 lipca 2021 r., którą określono, że obiekt może być użytkowany do dnia wejścia w życie uchwały krajobrazowej Rady Miasta [...] (wydanej na podstawie art. 37a u.p.z.p.), nie dłużej jednak niż do 5 sierpnia 2026 r. Po wejściu w życie uchwały krajobrazowej dnia 5 sierpnia 2023 r. nośnik nie został rozebrany. W dniu 9 grudnia 2024 r. Prezydent Miasta [...] wezwał A. S.A. do wykonania obowiązku rozbiórki. Spółka obowiązku nie wykonała. W dniu 24 stycznia 2025 r. Prezydent Miasta [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], określając w nim obowiązek jako rozbiórkę nośnika reklamowego. Pismem z dnia 18 lutego 2025 r. A. S.A. wniosła zarzut w trybie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., podnosząc brak wymagalności obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego. Spółka podniosła, że obowiązek ten nie uległ jeszcze aktualizacji, ponieważ – w jej ocenie – termin użytkowania nośnika należy liczyć do 5 sierpnia 2026 r. Skarżąca argumentowała, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Po 547/23, stwierdzający nieważność uchwały krajobrazowej w zakresie okresów dostosowawczych, wywołuje skutek wsteczny, a przepisy tej uchwały nie dotyczą nośników istniejących przed jej wejściem w życie. Skoro zatem – zdaniem spółki – uchwała nie znajduje zastosowania do przedmiotowego obiektu, to nośnik reklamowy może być użytkowany do dnia 5 sierpnia 2026 r. Spółka A. S.A. wniosła o uznanie zarzutu w całości, umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz zawieszenie czynności egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia 7 marca 2025 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej również: Prezydent; organ I instancji), działając na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a., oddalił zarzut. W uzasadnieniu wskazał na to, że z decyzji z 2 lipca 2021 r. jednoznacznie wynika, iż nośnik mógł być użytkowany do dnia wejścia w życie uchwały krajobrazowej, tj. do 5 sierpnia 2023 r., przy czym data 5 sierpnia 2026 r. miała charakter maksymalny ("nie dłużej jednak niż"). Organ podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie uzależniała terminu rozbiórki od obowiązku dostosowania obiektu do przepisów uchwały, lecz wprost wiązała dopuszczalny okres użytkowania z datą jej wejścia w życie. W konsekwencji obowiązek rozbiórki stał się wymagalny po 5 sierpnia 2023 r. Organ uznał również, że stwierdzenie nieważności części przepisów uchwały krajobrazowej nie wpływa na treść i wykonalność decyzji administracyjnej stanowiącej źródło obowiązku. Wskazał ponadto, że w sprawie nie wystąpiły inne zdarzenia skutkujące brakiem wymagalności obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. Spółka A. S.A. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i podkreślając naruszenie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. w zw. z art. 36 Prawa budowlanego poprzez uznanie przez organ, że nie zaistniała okoliczność braku wymagalności obowiązku, tj. rozbiórki nośnika reklamowego, pomimo, że cyt. "przedmiotowy obowiązek nie uległ jeszcze aktualizacji, w związku z czym ww. nośnik może być nadal użytkowany do 5 sierpnia 2026 r.". Spółka wniosła o uznanie wniesionego zarzutu w sprawie i umorzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego w całości, ewentualnie w razie uznania przez organ, iż wystąpiły przesłanki wskazane w art. 34 § 4 pkt 2 u.p.e.a. o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności części decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 2 lipca 2021 r. [znak: [...]] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda (dalej również: Wojewoda; organ odwoławczy) wydał opisane we wstępie postanowienie z dnia 19 maja 2025 r., a w jego uzasadnieniu wskazał na to, że przed merytorycznym odniesieniem się do zarzutu braku wymagalności obowiązku konieczne jest zbadanie z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej w rozumieniu art. 29 § 1 u.p.e.a., w tym prawidłowości tytułu wykonawczego. Wojewoda stwierdził, że tytuł wykonawczy nr [...] nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a., gdyż wadliwie oznaczono decyzję stanowiącą podstawę egzekwowanego obowiązku (nieprawidłowo określono numer decyzji), a także błędnie wskazano datę doręczenia upomnienia. W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowe określenie źródła obowiązku uniemożliwia jednoznaczną identyfikację podstawy egzekucji, co narusza wymogi formalne tytułu wykonawczego i może prowadzić do prowadzenia egzekucji bez należycie skonkretyzowanego obowiązku. Wojewoda podkreślił, że choć sama omyłka w dacie doręczenia upomnienia – przy jego faktycznym doręczeniu – nie musi automatycznie skutkować umorzeniem postępowania, to wadliwe oznaczenie decyzji jako źródła obowiązku stanowi istotne naruszenie przepisów procesowych. W konsekwencji uznał, że przed rozpoznaniem zarzutu z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. konieczne jest usunięcie wskazanych wad, a zatem ponowne, prawidłowe wystawienie tytułu wykonawczego oraz przeprowadzenie ponownej analizy sprawy przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka A. S.A., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyła postanowienie Wojewody w całości i zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a., a także art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym z pominięciem merytorycznej oceny podniesionego zarzutu braku wymagalności obowiązku. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy z jednej strony przyjął, iż związany jest granicami zarzutu i powinien rozpoznać go w zakresie wskazanej podstawy prawnej, z drugiej zaś – uchylił postanowienie wyłącznie z przyczyn formalnych, uznając ocenę merytoryczną za przedwczesną. Zdaniem spółki doszło do wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia, gdyż organ powinien był równocześnie zbadać dopuszczalność egzekucji oraz rozpoznać podniesiony zarzut co do istoty. Skarżąca podniosła także, że uchybienia wskazane przez Wojewodę miały charakter nieistotny i nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a ewentualne błędy w oznaczeniu decyzji czy dacie doręczenia upomnienia nie wpływały na możliwość jednoznacznej identyfikacji obowiązku. W konsekwencji strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia 19 maja 2025 r. nr [...] uchylające postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 marca 2025 r. (znak: [...]) oddalające zarzut w przedmiocie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na wstępie rozważań podkreślić należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., zatem jest postanowieniem o charakterze kasacyjnym, przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika bowiem z treści przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl natomiast art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z kolei stosownie do art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Uprawnia on organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wojewoda zauważył bowiem, że organ I instancji nie zweryfikował poprawności wystawionego tytułu wykonawczego. Wojewoda zwrócił uwagę, że w tytule wykonawczym nr [...] jako podstawę prawną obowiązku (orzeczenie) wskazano decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 13 grudnia 2020 r. nr [...] (znak: [...]) zmienioną decyzją z dnia 2 lipca 2011 r. nr [...] (znak: [...]). Jako datę wydania orzeczenia wskazano 13 grudnia 2020 r. Z kolei z akt sprawy wynika, że budowa nośnika reklamowego, jako obiektu tymczasowego, dokonana została na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 13 grudnia 2000 r. (znak: [...]) - k. 2, zmienionej decyzjami: z dnia 7 sierpnia 2006 r. (znak: [...]) - k. 3; nr [...] z dnia 5 sierpnia 2011 r. (znak: [...]) - k. 4; nr [...] z dnia 29 maja 2018 r. (znak: [...])-k.5; nr [...] z dnia 2 lipca 2021 r. (znak: [...]). Ponadto, w analizowanym tytule wykonawczym błędnie określono datę doręczenia upomnienia (16 grudnia 2025 r. zamiast 16 grudnia 2024 r.). Organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznając zażalenie na postanowienie w sprawie zarzutów, jest uprawniony i zobowiązany do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Dopuszczalność egzekucji bada się na każdym etapie, w tym przy wniesieniu zarzutów. Takie stanowisko organu było w ocenie Sądu prawidłowe. Zasadnie Wojewoda odwołał się do art. 27 u.p.e.a. Przepis ten reguluje wymagania formalne tytułu wykonawczego, będącego dokumentem, na podstawie którego wszczyna się i prowadzi postępowanie egzekucyjnego oraz w jego ramach - egzekucję administracyjną. W literaturze oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że tytuł wykonawczy musi zawierać wszystkie wymagane w tym artykule składniki, a brak któregokolwiek z nich stanowi podstawę do nieprzystąpienia przez organ egzekucyjny do egzekucji (patrz: W. Piątek, A. Skoczylas, Komentarz do art. 27 [w]: R. Hauser, A. Skoczylas [red.], Postępowanie egzekucyjne, 2018, dost. Legalis; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1253/12, dost. w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) stanowi orzeczenie (decyzja, postanowienie bądź inne orzeczenie) konkretyzujące egzekwowany obowiązek albo przepis prawa, z którego bezpośrednio wynika dany obowiązek. W tytule wykonawczym jako podstawę prawną obowiązku należy zatem podać dane pozwalające na zidentyfikowanie orzeczenia (jego nazwę, organ, od którego pochodzi, datę wydania, przedmiot rozstrzygnięcia, numer lub sygnaturę itp.) albo wskazać jednostkę redakcyjną ustawy lub innego aktu prawa powszechnie obowiązującego, z którego wynika egzekwowany obowiązek. Egzekwowany obowiązek powinien być opisany w sposób precyzyjny, by nie pojawiły się jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu i zakresu egzekucji administracyjnej (zob. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Zasady prowadzenia egzekucji administracyjnej, w: D.R. Kijowski [red.], System prawa administracyjnego procesowego, t. III, cz. 1, s. 574). W art. 27 § 1 pkt 12 u.p.e.a. zawarto obowiązek podania w tytule wykonawczym daty doręczenia upomnienia (a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku). Podkreślić również należy, że w postępowaniu egzekucyjnym obowiązuje zasada upomnienia, z której wynika obowiązek poprzedzenia egzekucji administracyjnej skierowaniem przez wierzyciela do zobowiązanego pisemnego upomnienia, w którym wzywa on zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego może nastąpić dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Wskazanie w tytule wykonawczym daty doręczenia upomnienia jest zatem niezbędne do oceny dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Niewątpliwie zatem wymogi formalne tytułu wykonawczego wynikające z art. 27 § 1 u.p.e.a. nie są przewidziane same dla siebie, ale w określonym celu. Tym celem jest zagwarantowanie zobowiązanemu, że zostanie wyegzekwowany obowiązek, do którego wykonania strona jest rzeczywiście zobowiązana na podstawie decyzji organu. Wobec tego naruszenie wymogów formalnych tytułu wykonawczego, niesie za sobą poważne konsekwencje a nawet może stanowić podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Zarzuty wadliwości postępowania egzekucyjnego opartego na niespełniającym wymogów formalnych tytule wykonawczym należy więc oceniać przez pryzmat wypełnienia funkcji gwarancyjnej oraz pewności co do tego, czy zostanie wyegzekwowany obowiązek, do którego wykonania strona jest rzeczywiście zobowiązana na podstawie decyzji organu. Może bowiem zdarzyć się sytuacja, w której dostrzegalne są pewne braki bądź niedokładności tytułu wykonawczego, jednak ich nieistotność nie zagraża naruszeniu zasad legalizmu i prowadzenia przez organy postępowania w sposób budzący zaufanie. W rozpoznawanej sprawie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że wypominane Prezydentowi wadliwości tytułu wykonawczego miały charakter na tyle istotny, że uzasadniały wydanie postanowienia o charakterze kasacyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Błędnie bowiem organ określił podstawę prawną egzekwowanego obowiązku (zarówno co do wymienienia wydanych w sprawie decyzji, jak i prawidłowej ich numeracji i roku wydania) i datę doręczenia upomnienia. Wspominane uchybienia powinny zostać usunięte przez organ I instancji, aby umożliwić dalsze, skuteczne prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Staranne wypełnienie tytułu wykonawczego jest warunkiem legalności, skuteczności i bezpieczeństwa całego postępowania egzekucyjnego. Sąd zarazem wyjaśnia, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się innych naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na obecnym etapie sprawy przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów skarżącej spółki A. S.A., które sprowadzały się do braku wymagalności obowiązku rozbiórki nośnika reklamowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co też uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.