II SA/Po 53/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Małgorzata Górecka /spr./ Protokolant st. sekr.sąd. Henryka Pawlak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2005 r. przy udziale sprawy ze skargi J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 755,-zł ( siedemset pięćdziesiąt pięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Górecka /-/ B. Kamieńska /-/ A. Łaskarzewska II SA/Po 53/04 Uzasadnienie Skarżący - J. T., działający poprzez pełnomocnika, adwokata I.A. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]roku utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]roku. Decyzją z dnia [...]roku Burmistrz Miasta po rozpatrzeniu wniosku K.G. – inwestora dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego, wybudowaniu fundamentu pod silos na cement i podwyższenia na betoniarkę na działkach o numerze geodezyjnym [...] i [...], położonych w C. przy ul. [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W powyższej decyzji z dnia [...]r. organ I instancji stwierdził, że w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej inwestycji oznaczony jest symbolem B 22 RU jako "Adaptacja Państwowego Ośrodka Maszynowego z możliwością modernizacji i rozbudowy. Obowiązek stałego zmniejszania uciążliwości dla środowiska. Strefa ochronna – 50m.". W ocenie organu I instancji planowana inwestycja zgodna jest z przeznaczeniem terenu zapisanym w treści planu bowiem zgodna jest z charakterem działalności nie istniejącego już POM (charakter przemysłowy) i jest kontynuacją i adaptacją tej działalności. Dalej wskazano na transformacje społeczno-gospodarcze w latach 90-tych w wyniku, których na terenie bazy zakładu utworzono wiele zakładów o dużej uciążliwości, które kontynuują działalność przemysłową, wykorzystując bazę materialną i infrastrukturę stworzoną przez Państwowy Ośrodek Maszynowy: m.in. odlewnia żeliwa, zakład kamieniarski, zakład wyrobu porcelany czy zakład stolarski - wszystkie o znacznej uciążliwości dla środowiska. Organ I instancji odwołał się do uzgodnionego raportu oddziaływania na środowisko rozbudowanego Zakładu "A"- K.G. zlokalizowanego w C. przy ul. [...], z treści którego wynika co należy uwzględnić na etapie budowy oraz podczas eksploatacji. Nadto ustosunkował się do wskazanego podczas prowadzonego postępowania administracyjnego, zarzutu o bezprzedmiotowości wniosku inwestora w ten sposób, że powołał się na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., który stwierdził, że obiekty będące przedmiotem rozpoznawanego wniosku inwestora z dnia [...]r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji nie są realizowane bowiem cześć istniejącego już muru oporowego na działce nr [...] realizowano na podstawie wydanego przez Starostę pozwolenia na budowę, zaś dalsza część muru oporowego jest zadaniem nowym i nie przystąpiono do jej realizacji. Z kolei znajdujący się na terenie działek o numerach [...] i [...] silos na cement i podwyższenie na betoniarkę są urządzeniami wybudowanymi jako urządzenie placu budowy i muszą być zlikwidowane z momentem zakończenia budowy. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł skarżący żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzucił brak mapy sytuacyjno-wysokościowej terenu będącego przedmiotem wydania skarżonej decyzji, który to brak uniemożliwiał odniesienie w terenie strefy ochronnej. Nadto podniósł, iż decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 104 k.p.a. bowiem nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i ogranicza się do przedstawienia istniejącego stanu faktycznego, który powstał przed wydaniem decyzji i stworzony został na podstawie błędnych założeń a w trakcie tworzenia naruszył przepisy prawa. W tym zakresie odwołał się do już istniejących obiektów: silos na cement i podwyższenie na betoniarkę, które to obiekty – zdaniem odwołującego - są już użytkowane i to niezgodnie ze swoim przeznaczeniem, nie spełniając podstawowych wymagań w zakresie ochrony środowiska. Zdaniem odwołującego - błędne było ustalenie przez organ I instancji jakoby urządzenia te były urządzeniami wybudowanymi dla urządzenia placu budowy bowiem są to urządzenia produkujące mieszankę betonową na potrzeby produkcji prefabrykatów betonowych, które następnie są sprzedawane. Tak więc cel – sprzedaż wyprodukowanego betonu - był podstawowym celem przedmiotowej inwestycji, dla której została wydana skarżona decyzja, o czym - w ocenie odwołującego - świadczą parametry techniczne wspomnianych urządzeń. Tak więc skarżona decyzja nie tworzy nowej sytuacji, lecz dąży do usankcjonowania istniejącego, sprzecznego z prawem stanu faktycznego. Odwołujący zarzucił nadto, iż skarżona przez niego decyzja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, który dla omawianego terenu przewidywał stałe zmniejszenie uciążliwości dla środowiska, przy czym strefa ochronna wynosić powinna 50 metrów i w tym zakresie jego zdaniem decyzja stoi w sprzeczności z planem, co oznacza, że jest sprzeczna z przepisami prawa materialnego. Rozpoznając odwołanie organ II instancji wydał w dniu [...]roku decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]roku. W uzasadnieniu ustosunkowując się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów podał, że wniosek inwestora o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został wniesiony pod rządami przepisów ustawy z 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i zawierał dołączoną do wniosku kopię mapy zasadniczej. Co do zarzutu dotyczącego użytkowania już przedmiotowych urządzeń, co do których wydano post factum decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, organ II instancji podał, że Burmistrz zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zbadanie czy zamierzenia inwestycyjne w tym zakresie zostały już zrealizowane i po przeprowadzeniu wizji na terenie zakładu inwestora Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż faktycznie istnieje część muru oporowego ale ta inwestycja została zrealizowana w oparciu o wydane odrębnie pozwolenie na budowę, zaś planowana dalsza część muru oporowego, silos na cement oraz podwyższenie na betoniarkę są nowymi zadaniami, do których realizacji nie przystąpiono. Istniejący bowiem silos na cement i podwyższenie na betoniarkę stanowią urządzenia dotychczasowego placu budowy i po jej zakończeniu muszą być zlikwidowane. Organ II instancji wskazał, iż nie ma podstaw do kwestionowania tychże ustaleń zaś uchylenie skarżonej decyzji dla przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego uznał za niecelowe. Nawet gdyby przyjąć, iż w istocie urządzenia tymczasowe są przez inwestora wykorzystywane w innym celu, mianowicie do produkcji prefabrykatów betonowych to - w ocenie organu II instancji - kwestia ta winna być rozpatrzona w innym trybie i przez inne organa a nie w niniejszym postępowaniu. Co do kwestii dotyczącej ochrony środowiska, która to ochrona - zdaniem skarżącego - nie została przez organ I instancji należycie uwzględniona, a która dotyczy 50 metrowej strefy ochronnej i podnoszonych przez skarżącego zarzutów niemożności odniesienia się w terenie z uwagi na brak mapy sytuacyjno-wysokościowej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że znajdująca się w aktach administracyjnych mapa zasadnicza, stanowiąca załącznik do poprzednio już wydanej i zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazuje projektowany mur oporowy, projektowany silos i fundament pod betoniarkę i identyczna mapa stanowiła załącznik do skarżonej decyzji organu I instancji. Z tych też powodów organ II instancji uznał za chybione zarzuty niemożności ustosunkowania się do 50 m. strefy ochronnej dla planowanej inwestycji. Dodatkowo wskazał, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji został pozytywnie uzgodniony pod względem wymagań wynikających z Prawa ochrony środowiska z właściwymi organami, w tym z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, zaś kwestia 50 metrowej strefy ochronnej winna być rozstrzygnięta dopiero w postępowaniu przez organ budowlany, który musi uwzględnić wymagane odległości w pozwoleniu na budowę. Reasumując swoje stanowisko, organ II instancji wskazał, iż skarżona decyzja Burmistrza Miasta jest zgodna z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący w skardze na decyzję organu II instancji wniósł o jej uchylenie i o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz uwzględnienie kosztów postępowania administracyjnego. Skarżonym decyzjom zarzucał błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na uznaniu, że decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...]r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada prawu mimo, że jest ona sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego i narusza interes prawny skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że planowana inwestycja mimo, że adaptuje Państwowy Ośrodek Maszynowy, modernizuje oraz rozbudowuje ośrodek to jednak jest niezgodna z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bowiem zwiększa uciążliwość dla środowiska i w żadnym razie nie odpowiada normom zawartym w tymże planie, uniemożliwia korzystanie z sąsiadujących z tymże terenem posesji zgodnie z ich przeznaczeniem. Ponieważ urządzenia budowlane posadowione już na posesji inwestora służą do produkcji materiałów budowlanych na sprzedaż a z treści decyzji z dnia [...]r. wynika, że obiekty te mają charakter stały z przeznaczeniem produkcyjnym toteż należy przyjąć – zdaniem skarżącego - że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdzając, iż planowana inwestycja, dla której wydano w dniu [...]roku warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wskazało, iż zapis planu mówiący o zmniejszeniu uciążliwości terenu dla środowiska nie może być rozumiany jako jednoznaczny z zakazem prowadzenia na danym terenie działalności gospodarczej, w szczególności jeżeli właśnie na te cele dany teren jest przeznaczony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Otóż skarżący zarzucał niezgodność planowanej inwestycji, dla której organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję a organ II instancji utrzymał ją w mocy, z ustaleniami zawartymi w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan ten został zatwierdzony uchwałą nr VIII/77/91 Rady Miejskiej w C. z dnia 4.12.1991 r., ogłoszoną w dzienniku Urzędowym Województwa Pilskiego nr 4, poz. 42 z 1992 r. (za wskazaniem zawartym w decyzji organu I instancji). Tak więc jego przepisy niezależnie od tego czy był to plan ogólny czy też szczegółowy, są przepisami prawa miejscowego (przepisami gminnymi lub prawem gminnym), powszechnie obowiązującymi, podlegającymi jak każdy przepis tego rodzaju interpretacji operatywnej tzn. interpretacji dokonywanej w procesie podejmowania decyzji stosowania prawa. Takie stanowisko wyraził w wydanym w dniu 20 listopada 2001 roku, w sprawie II SA/Lu 629/00 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (OSP z 2002 roku, ). W omawianej sprawie ustalono – co jest niesporne -, że planowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem B 22 RU, który to teren został przeznaczony na "Adaptację Państwowego Ośrodka Maszynowego z możliwością modernizacji i rozbudowy" Wskazano przy tym na "Obowiązek stałego zmniejszania uciążliwości dla środowiska" a także zawarte zostało uwarunkowanie dla tego terenu " Strefa ochronna - 50 m.". Organy obydwu instancji wskazały w uzasadnieniach wydanych w skarżonych decyzjach, że ten zapis planu dotyczy terenu byłego już Państwowego Ośrodka Maszynowego i planowana inwestycja jest zgodna z treścią tego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji dodatkowo podał, iż zamierzenie inwestora jest kontynuacją i adaptacją tej działalności (t.j. działalności wykonywanej przez były Państwowy Ośrodek Maszynowy). Argumentem przemawiającym za ową zgodnością i kontynuacją – jak wynika z treści uzasadnienia skarżonej decyzji organu I instancji - jest to, że na terenie bazy byłego już zakładu utworzono już wiele zakładów o dużej uciążliwości, które kontynuują działalność przemysłową, wykorzystując bazę materialną i infrastrukturę stworzoną przez Państwowy Ośrodek Maszynowy. Z kolei w niniejszej sprawie został opracowany raport oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, który został przedłożony Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu a ten ostatecznie pozytywnie uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji. Organ administracyjny zawarł bowiem w decyzji uwarunkowania w zakresie ochrony środowiska dla planowanej inwestycji, zgodnie ze wskazaniami raportu zatwierdzonego przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Wszystko to – w ocenie sądu orzekającego - nie przesądza jeszcze o zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy administracyjne obydwu instancji nie wskazały w uzasadnieniach skarżonych decyzji dlaczego planowana inwestycja jest zgodna – w ich ocenie - z miejscowym planem. Argumenty podnoszone tytułem uzasadnienia dla wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zasługują na uwzględnienie bowiem nie jest to interpretacja przepisów planu zagospodarowania przestrzennego pozwalająca sądowi sprawować kontrolę w zakresie interpretacji przepisów prawnych oraz jej wyników stanowiących normatywną podstawę administracyjnej decyzji stosowania prawa (Teza 1 w/ powołanego wyroku NSA z 20.11.2001 roku). Sąd uznaje racjonalność stwierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę a dotyczącego tego, iż zapis planu mówiący o stałym zmniejszeniu uciążliwości terenu dla środowiska nie może być rozumiany jako jednoznaczny z zakazem prowadzenia działalności gospodarczej na tym terenie, w szczególności gdy teren przeznaczony jest na działalność gospodarczą. W istocie bowiem skoro zapis planu stanowi o modernizacji i rozbudowie to nie można odmówić organowi racji, że dla danego terenu przewidziana została w planie działalność gospodarcza, która ma nawet rozbudowywać się. Niemniej w konkretnym przypadku należało dokonać interpretacji zapisów zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego dotyczących przedmiotowego terenu w aspekcie planowanej inwestycji pozwalającej na wywiedzenie końcowego wniosku, że ta inwestycja jest zgodna z wymogami planu. Warunki i ograniczenia dotyczące zagospodarowania określonego terenu muszą jednoznacznie wynikać z ustaleń dotyczących tego właśnie terenu. Niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca co do ustaleń ograniczających uprawnienia zabudowy i zagospodarowania terenu bądź oparta na bezzasadnych domniemaniach (jak w omawianej sprawie) - wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.11.2000 r., IV SA/2071/98, Lex nr 77634. Mianowicie organ podszedł do tematu dość swobodnie w tym sensie, że nie podjął nawet próby zinterpretowania zapisów planu dla danego terenu w kontekście zamierzenia inwestycyjnego. Nie jest wiadomym czy planowana inwestycja zmierza do zmniejszenia uciążliwości na danym terenie. Brak również odniesienia w skarżonej decyzji do zapisu planu o strefie ochronnej. W tym miejscu już tylko ubocznie należy wskazać i na tę okoliczność, która była podnoszona przez skarżącego, że większość zamierzeń inwestycyjnych wiąże się z różnymi utrudnieniami dla mieszkańców. Nie może to jednak prowadzić do żądania zaprzestania inwestowania. Ustawodawca bowiem w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do omawianej sprawy zastosowanie miały przepisy dotychczasowe) nakazał wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 43 ustawy). Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Kamieńska /-/ M. Górecka