II SA/Po 530/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik Decyzją z dnia (...) 2004 r., nr (...), Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych z instalacjami wewnętrznymi dla J. D., na działce położonej w S., nr ewidencyjny gruntu (...). Przedmiotowa decyzja zawierała pouczenie, iż wygasa ona w przypadku nie rozpoczęcia budowy przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, co odpowiadało treści art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji. Jednocześnie decyzja zawierała podpis J. D. pod datą "(...) 04" oraz została opatrzona klauzulą: "Stwierdzam, że niniejsza decyzja jest ostateczna zgodnie z art. 16 § 1 Kpa. G., dnia (...)04" oraz opatrzona własnoręcznym podpisem M. L. – zastępcy Naczelnika Wydziału Architektury Budownictwa i Gospodarki Nieruchomościami. Pismem z dnia (...) 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zwrócił się do Starosty G. o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z dnia (...) 2004 r. w trybie art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), bowiem pomimo upływu dwuletniego okresu wskazanego w decyzji z dnia (...) 2004 r. budowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie została rozpoczęta, co stwierdzono w wyniku wniesionego do PINB w dniu (...) 2007 r. zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych. Zawiadomieniem z dnia (...) 2008 r. Starosta G. poinformował J. D. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji z dnia (...) 2004 r. Pismem z dnia (...) 2008 r. pełnomocnik J. D., adwokat A. J. wskazał, iż ostateczność decyzji z dnia (...) 2004 r. została określona przez M. L. na dzień (...) 2005 r., na dowód czego dołączył kopię przedmiotowej decyzji, znajdującą się w posiadaniu J. D., z adnotacją: "Stwierdzam, że niniejsza decyzja jest ostateczna zgodnie z art. 16 § 1 Kpa. G., dnia (...)05", opatrzonej podpisem M. L. Równocześnie wniósł on o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka – M. L. – celem potwierdzenia daty ostateczności decyzji. Pełnomocnik wskazał również na brak konsekwencji w działaniu organu, bowiem prowadzi postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy we (...) 2007 r. organ wydał J. D. dziennik budowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia (...) 2008 r., nr (...), Starosta G. stwierdził wygaśnięcie z dniem (...) 2006 r. decyzji własnej z dnia (...) 2004 r. w związku z nierozpoczęciem budowy przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Zdaniem organu akta sprawy wskazują, iż decyzja z dnia (...) 2004 r. stała się ostateczna w dniu (...) 2004 r., natomiast daty "(...)04" oraz "(...)05" nie oznaczają dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, lecz daty, w których organ potwierdzał fakt ostateczności decyzji. Tym samym zawiadomienie J. D. o rozpoczęciu robót budowlanych w dniu (...) 2007 r. zostało dokonane po upływie okresu dwóch lat od kiedy decyzja stała się ostateczna. Organ I instancji uznał również, że w przedmiotowej sprawie nie było potrzeby dopuszczenia dowodu z zeznań świadka, bowiem wystarczający dla rozpoznania sprawy był materiał dowodowy dotychczas w niej zebrany. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. D. Podtrzymał on swoje stanowisko, iż stwierdzenie znajdujące się na oryginale decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wydana J. D., stwierdzające, że decyzja stała się ostateczna z dniem (...) 2005 r. przesądza, iż od tego momentu biec zaczął dwuletni termin do rozpoczęcia robót budowlanych. Równocześnie, zdaniem odwołującego się, organ administracji dopuścił się naruszenia art. 9 kpa poprzez niewystarczające poinformowanie J. D., od kiedy decyzja staje się ostateczna. Odwołujący wskazał, iż to pracownicy Starostwa poinformowali inwestora, że dwuletni okres, dla wygaśnięcia decyzji, zaczął swój bieg w (...) 2005 r. Podtrzymano zarzuty dotyczące wydania dziennika budowy oraz wskazano, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było prowadzone w sposób naruszający art. 7 kpa poprzez nie podejmowanie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Decyzją z dnia (...) 2008 r., nr (...), Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia (...) 2008 r. Organ odwoławczy podniósł, iż J. D. osobiście odebrał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia (...) 2004 r. w Starostwie Powiatowym w G. w dniu (...) 2004 r., na co wskazuje jego własnoręczny podpis na decyzji. Ponieważ pozostałe strony otrzymały decyzję do dnia (...) 2004 r. i nie wniesiono, w ustawowym terminie, odwołania decyzja z dnia (...) 2004 r. stała się ostateczna w dniu (...) 2004 r. Organ II instancji podkreślił, iż zawarte w decyzji z dnia (...) 2004 r. pouczenie o terminie wygaśnięcia decyzji uznać należało za wystarczające poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w dniu (...) 2008 r., J. D. Uzasadniając skargę podtrzymał on zarzuty niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez nie odniesienie się do zarzutów strony przedstawianych w trakcie postępowania administracyjnego, jak również niewystarczającego zgromadzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka M. L. Zdaniem skarżącego organy administracji nie poinformowały w sposób wystarczający inwestora, od kiedy decyzja staje się ostateczna. Podtrzymane również zostało twierdzenie, iż decyzja z dnia (...) 2004 r. stała się ostateczna w (...) 2005 r. Na fakt powyższy, zdaniem skarżącego, wskazuje podjęcie działań zmierzających do realizacji inwestycji już po upływie terminu, w którym, zdaniem organów administracji, decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wygasła. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 22.08.2008 r.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Z konstrukcji tego przepisu wynika, iż skutek w postaci wygaśnięcia (utraty) uprawnień zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z mocy prawa, z upływem wskazanego w przepisie dwuletniego terminu. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę wydana w trybie art. 162 § 1 kpa ma jedynie charakter deklaratoryjny. Zgodnie z ogólną zasadą ustanowioną w art. 16 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego decyzja ostateczna to taka decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Przepis ten ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości. Zaznaczyć należy, że przymiot ostateczności decyzji wynika z samych przepisów prawa i nie jest uzależniony od dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych przez adresata decyzji lub też organ administracji publicznych. Brak wniesienia odwołania w ustawowym terminie powoduje, że decyzja staje się ostateczna ex lege. Stąd tzw. klauzule ostateczności, które zamieszcza się na decyzjach administracyjnych i ich odpisach nie stanowią prawnej czynności konstytutywnej – nie powodują, że decyzja staje się ostateczna, lecz jedynie potwierdzają stan prawny określony przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje fakt, iż skarżącemu doręczono przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia (...) 2004 r. w dniu (...) 2004 r., co potwierdza jego własnoręczny podpis na egzemplarzu tejże decyzji, znajdujący się w aktach administracyjny. Okoliczność powyższa nie była przez skarżącego kwestionowana zarówno w trakcie postępowania przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Również zarzuty zawarte w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie podważają powyższego faktu. Pozostałym uczestnikom postępowania przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę została doręczona w dniach (...) 2004 r. i (...) 2004 r. Od decyzji tej żadna ze stron nie wniosła odwołania, stąd też stała się ona ostateczna od dnia (...) 2004 r. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły datę ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) 2004 r. Podzielić należy także ich stanowisko co do prawnego charakteru dat umieszczanych przy pieczątkach zawierających tzw. Klauzule prawomocności. Daty te stanowią jedynie potwierdzenie dnia, w którym klauzula powyższa została naniesiona na decyzję, nie mogą być utożsamiane z datą ostateczności decyzji. Zgodnie z przyjętą w polskim prawie administracyjnym konstrukcją, ostateczność decyzji wynika wprost z przepisów prawa i nie jest uzależniona od jakichkolwiek dodatkowych działań organów administracji. W tych okolicznościach dwuletni termin do rozpoczęcia budowy z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane upłynął skarżącemu w dniu (...) 2006 r. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż w powyższym terminie inwestor nie rozpoczął budowy. Skarżący wystąpił o wydanie dziennika budowy – co bezpośrednio poprzedza rozpoczęcie prac budowlanych – dopiero we (...) 2007 r., dziennik budowy otrzymał zaś w dniu (...) 2007 r. Jak twierdzi sam skarżący w piśmie skierowanym do organu I instancji z dnia (...) 2008 r. budowę rozpoczął w dniu (...) 2007 r. Za prawidłowe więc należy uznać ustalenia organów obu instancji, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia (...) 2004 r. z dniem (...) 2006 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, iż organy administracyjne prowadziły postępowanie w sposób wadliwy i nie wyjaśniły w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy wskazać należy, iż zarzut ten okazał się bezzasadny. Sąd wskazuje, iż zebrane w sprawie dokumenty pozwoliły w sposób prawidłowy określić stan faktyczny sprawy i merytorycznie ją załatwić. Oddalenie wniosku o przesłuchaniu M. L. nie stanowiło naruszenia przepisów prawa procesowego i nie miało wpływu na toczące się postępowanie. Również zarzut wadliwego poinformowania strony o przysługujących jej prawach, w szczególności poprzez nie wskazanie momentu, w którym decyzja z dnia (...) 2004 r. staje się ostateczna, uznać należy za nieuzasadniony. Sąd podkreśla, że ostateczność decyzji wynika wprost z przepisów prawa. Tym samym nakładanie na organy administracji każdorazowej konieczności informowania stron postępowania o warunkach ostateczności decyzji stanowiłby nałożenie na nie nieuzasadnionego obowiązku. W opinii sądu na adresacie decyzji, która przyznaje mu uprawnienia do zrealizowania inwestycji, spoczywa szczególny obowiązek dbałości o swoje interesy. Zamieszczenie w pouczeniu decyzji informacji, iż wygasa ona w przypadku nie rozpoczęcia budowy przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, czyni zadość spoczywającemu na organie administracji obowiązkowi wyczerpującego poinformowania strony o przysługujących jej prawach i obowiązkach. Reasumują powyższe rozważania wskazać należy, iż organy administracji prawidłowo stwierdziły, na podstawie art. 162 § 1 kpa, wygaśnięcie decyzji Starosty G. z dnia (...) 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J.D. pozwolenia na budowę z dniem (...) 2006 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalano. /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak