II SA/Po 532/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2009r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r. nr [...] II. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (...) tytułem zwrotu kosztów wpisu III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane /-/ E. Podrazik /-/ J. Stankowski /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia [...].01.2004 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie (dalej PINB) nakazał Z. K. doprowadzić do stanu poprzedniego budynek przy ul. [...] w T., poprzez zlikwidowanie dokonanych zmian polegających na samowolnym wstawieniu okna balkonowego w miejsce istniejącego wcześniej okna oraz przedłużeniu istniejącego balkonu o 1m. W dniu 09.11.2004 r. z urzędu przeprowadzona została kontrola w sprawie wykonania nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego balkonu oraz otworu okiennego przez Z. K . Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół (k.17 akt adm.) w którym wskazano, że otwór okienny został podmurowany do poprzednich gabarytów, płyta balkonowa została zdemontowana wraz z przymocowaną do niej barierką. Stwierdzono, że inwestor nie zdemontował jedynie belki stalowej, jednak obowiązek nałożony decyzją z [...].01.2004 r. uznano z wykonany połowicznie. Na potwierdzenie poczynionych ustaleń do akt załączono dokumentację fotograficzną. Ponownych oględzin budynku przy ul. [...] dokonano 29.08.2006 r., a w ich toku ustalono, że Z. K. nie wykonał w całości obowiązków nałożonych nakazem z [...].01.2004 r., stwierdzono, bowiem - ponowne - wybicie otworu okiennego i zastąpienie go oknem balkonowym oraz wykonanie przedłużenia balkonu, na potwierdzenie czego załączono dokumentację fotograficzną. W dniu 05.02.2009 r. z urzędu PINB przeprowadził ponowną kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, z uwzględnieniem realizacji obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego budynku położonego przy ul. [...] w P . W wyniku tej kontroli przyjęto ustalenia, iż Z. K. nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...].01.2004 r. bowiem w dniu kontroli stwierdzono istnienie spornego okna balkonowego oraz przedłużonego o 1m balkonu. W dniu 27.03.2009 r. skarżącemu doręczono upomnienie wydane na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ), stanowiące wezwanie do wykonania w terminie 14 dni obowiązku wynikającego z decyzji z [...].01.2004 r. , a następnie w dniu [...].05.2009 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...] egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na doprowadzeniu do stanu poprzedniego lokalu w budynku przy ul. [...] w T. poprzez zlikwidowanie dokonanych zmian, polegających na – samowolnym - wstawieniu okna balkonowego w miejsce istniejącego wcześniej okna oraz przedłużeniu istniejącego balkonu o ok.1m. Postanowieniem z dnia [...] 05.2009 r. nr [...] PINB działając na podstawie art. 119 i art. 122 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na Z. K. grzywnę z celu przymuszenia w wysokości [...] zł i wezwał do jej wpłacenia. Jednocześnie skarżącego wezwano do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] i pouczono, że w razie niewykonania tego obowiązku orzeczone zostanie wykonanie zastępcze. PINB wskazał też, że stosownie do art. 64a § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji opłata za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wynosi 68 zł, a skarżący obowiązany jest do jej uiszczenia. W przewidzianym ustawą terminie Z. K. wniósł zażalenie, w którym zawnioskował o anulowanie grzywny. Skarżący dodał, że w dniu 06.04.2009 r. złożył wyjaśnienie dotyczące zmiany elewacji budynku przy ul. [...]. Załączył do pisma dokumentację techniczną zmiany elewacji budynku przy ul. [...] i wyjaśnił, że ponownie przeprowadzone roboty wykonane zostały zgodnie z prawem, a PINB przeprowadził kontrolę pod kątem bezpieczeństwa ludzi i mienia w związku z wprowadzonymi zmianami. Z tej czynności sporządzono protokół w dniu 05.02.2009 r., a PINB nie zgłosił żadnych zastrzeżeń. Postanowieniem z dnia [...].06.2009 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w P. (dalej WINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości i nałożył na Z. K. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł oraz wezwał go do opłacenia jej do dnia 18.07.2009 r. Uzasadniając postanowienie WINB wskazał, że decyzją z dnia [...].01.2004 r. na skarżącego nałożono obowiązek zlikwidowania dokonanych zmian polegających na samowolnym wstawieniu okna balkonowego w miejsce istniejącego wcześniej okna oraz przedłużeniu istniejącego balkonu o 1m. Wskazany decyzją obowiązek nie został dotąd zrealizowany. Jednak WINB wskazał, że dopóki decyzja z [...].01.2004 r. pozostaje w obrocie prawnym obowiązek z niej wynikający jest wymagalny i będzie egzekwowany. W dalszej kolejności organ wyjaśnił też zasady stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w odniesieniu do obowiązków wynikających z prawa budowlanego oraz wyjaśnił, czym kierowano się ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia. W przewidzianym ustawą terminie skargę do sądu administracyjnego wniósł Z. K. wyjaśniając, że obowiązek wynikający z decyzji z [...].01.2004 r. wykonał i doprowadził budynek do stanu poprzedniego, co – jak wyjaśnił – potwierdzają właściciele posesji. Na poparcie tego, skarżący załączył do skargi oświadczenia właścicieli nieruchomości przy ul. [...] (k.4). Skarżący wskazał też, że do skargi załącza nowy plan budynku, po modernizacji elewacji, sporządzony w czerwcu 2004 r. przez uprawnionego technika budowlanego (k.5,6). W następnej kolejności wyjaśnił, że zarówno okno balkonowe, jak i wydłużenie balkonu o 1m zrealizowano zgodnie z nową dokumentacją. Ponowne wykonanie obowiązków wynikających z decyzji PINB z 2004 r. doprowadziłoby do stanu niezgodnego z załączoną do skargi dokumentacją techniczną. W odpowiedzi na skargę WINB wyjaśnił, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnymi obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją, natomiast jest zobowiązany do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że w dniu [...].01.2004 r. skarżący został zobowiązany do zlikwidowania w budynku położonym w T. przy ul. [...] dokonanych zmian polegających na – samowolnym - wstawieniu okna balkonowego w miejsce istniejącego wcześniej okna oraz przedłużeniu istniejącego balkonu o 1m. Nie ulega również wątpliwości, że wynikający z tej decyzji obowiązek został przez skarżącego jeszcze w 2004 r. zrealizowany w zakresie obejmującym podmurowanie otworu okiennego do poprzednich gabarytów oraz demontaż płyty balkonowej wraz z przymocowaną do niej barierką, co zostało udokumentowane przez PINB w aktach sprawy (protokół z kontroli przeprowadzonej 09.11.2004 r.). Bezspornym pozostaje również, że w sierpniu 2006 r. ustalono, iż w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w T. ponownie wybito otwór okienny zastępując go otworem balkonowym oraz dokonano przedłużenia balkonu. Kwestią sporną pozostaje zasadność nałożenia na skarżącego w ustalonym stanie faktycznym grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z [...].01.2004 r. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organy działały w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w myśl której z zasady w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać, na straży praworządności, podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, załatwienia sprawy, i zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tak więc, przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia rzeczą organów było zbadanie okoliczności faktycznych sprawy z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających podjęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. W myśl art. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzenie przez organy egzekucyjne postępowania w myśl przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz zastosowanie określonych nią środków przymusu służyć ma doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych nałożonych na nich obowiązków. Niewątpliwie przedmiotem egzekucji mogą być obowiązki ciążące na zobowiązanym, ale dotąd niewykonane. Podstawę prawną nałożonej na skarżącego grzywny w celu przymuszenia stanowił art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w myśl, którego grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Podkreślić przy tym należy, że zobowiązanym jest osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku (art. 1a pkt 20 cyt. ustawy). W świetle tak skonstruowanej treści przepisu nałożenie grzywny w celu przymuszenia musi zostać poprzedzone poczynieniem przez organ egzekucyjny ustaleń nie tylko co do tego czy na dany podmiot został nałożony obowiązek podlegający egzekucji w myśl przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale również zbadania czy obowiązek ten nie został dotąd przez zobowiązanego zrealizowany. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budził wątpliwości fakt nałożenia obowiązku, jego przedmiot, ani osoba zobowiązanego, w ocenie Sądu jednak wadliwie organ egzekucyjny przyjął, iż nałożony na Z. K. decyzją z [...] 01.2004 r. obowiązek nie został dotąd wykonany. W pierwszej kolejności podkreślić, bowiem trzeba, że wydany [...].01.2004 r, nakaz dotyczył usunięcia – samowolnie – wykonanych robót budowlanych. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału, w listopadzie 2004 r. PINB ustalił wykonanie tego obowiązku w znacznym zakresie, co obrazuje również sporządzona przez PINB dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu oględzin. Nie budziło, bowiem wówczas wątpliwości organu, że skarżący zarówno podmurował otwór okienny do poprzednich gabarytów, jak i zdemontował płytę balkonową z barierką. Inwestor nie zdemontował jedynie belki stalowej podtrzymującej część balkonu. W tych okolicznościach stwierdzić należało brak podstaw do prowadzenie postępowania egzekucyjnego odnośnie wykonanych już robót. Nałożony na zobowiązanego obowiązek o charakterze niepieniężnym został bowiem zrealizowany w tej części. Zgodnie zaś z art. 59 §1pkt.1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie zaś egzekucji w administracji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli doręczenie to nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego( art.26§5 pkt.1,2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W niniejszej sprawie doręczenie tytułu wykonawczego, wystawionego dnia [...] 05.2009r. nastąpiło po zrealizowaniu robót, nakazanych decyzją PINB z dnia [...].01.2004r., w zakresie wskazanym w protokole z dnia 9 listopada 2004r. ( k. 17 akt administracyjnych). W ocenie Sądu fakt ponownego wykonania robót objętych przedmiotowym tytułem wykonawczym nie ma wpływu na poczynione ustalenia co do realizacji robót objętych tym tytułem w rozumieniu art. 59 §1pkt1 cyt. ustawy. Ponowne rozkucie otworu okiennego i przedłużenie balkonu, co stwierdzone zostało w sierpniu 2006r.( protokół oględzin z dnia 10.10.2006r.-k.19 akt administracyjnych) winno stanowić przedmiot odrębnego postępowania przed organami nadzoru w zakresie ewentualnej legalizacji ponownie wykonanych robót. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżone postanowienie WINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB wydano z naruszeniem przepisu art. 119§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślenia wymaga, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające oparto na ustaleniach dowolnych. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają, natomiast dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa.), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa). Tymczasem, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy w istocie przeczy twierdzeniom organów egzekucyjnych o niewykonaniu w całości przez skarżącego obowiązków wynikających z decyzji PINB z [...].01.2004 r. Z tych względów koniecznym było uchylenie postanowień organów I i II instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa i dlatego orzeczono jak w pkt. I wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie uwzględnienie rozważań wynikających z uzasadnienia niniejszego wyroku, w szczególności zaś organy będą miały na względzie, iż w istocie obowiązek wynikający z decyzji PINB w Cz. z dnia [...].01.2004r. został wykonany w zakresie wynikającym z protokołu kontroli z dnia 9.11.2004r. (k.17 akt administracyjnych). O zwrocie kosztów orzeczono w pkt. II wyroku na podstawie art. 200 ppsa. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 ppsa. /-/E. Podrazik /-/ J. Stankowski /-/A. Łaskarzewska br