II SA/Po 535/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant sekr. sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi 1/ J.M., 2/ K.B., 3/ S.R., 4/ J.R., 5/ J.R., 6/ M.E., 7/ A.B., 8/ T.E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 144 zł (sto czterdzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ M. Górecka /-/ St. Małek Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717), art. 104 k.p.a. oraz § 7 uchwały nr XIV/132/99 Rady Miejskiej Gminy P. z dnia 25 sierpnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i letniskowej na obszarze ośrodka szkoleniowo-wypoczynkowego w T. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr [...] położoną w obrębie T. gm. P. o powierzchni [...] m2 w związku z uchwaleniem planu miejscowego i zbyciem nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu. Opłata ustalona została w kwocie [...] zł, przy czym kwotę tą pomniejszono o kwotę [...] zł z tytułu partycypacji w kosztach opracowania planu. Opłatą obciążono S. R., J. R., J. R., M. E., A. B., T. E., K. B. i J. M. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. M., K. B. i S. R. Burmistrz decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] "po rozpatrzeniu odwołań" na podstawie art. 154 k.p.a. uchylił opisaną wyżej decyzję własną z dnia [...] października 2003 r. W uzasadnieniu wskazał, że z zebranych w sprawie materiałów nie wynika, że K. B. i J. M. byli właścicielami nieruchomości, co do której ustalono rentę planistyczną. Równocześnie decyzją z tej samej daty, oznaczoną numerem nr [...] Burmistrz ustalił S. R., J. R., J. R., M. E., A. B. i T. E. nową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r.), utrzymało w mocy zaskarżoną przez S. R. i J. M. odwołaniem decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołanej decyzji organ odwoławczy podał, że przedmiotowa działka o numerze [...], do dnia [...] sierpnia 1999 r. była przeznaczona w planie miejscowym na tereny ośrodka szkolno-wypoczynkowego. W dniu [...] sierpnia 1999 r. Rada Miejska w P. zatwierdziła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej. Właściciele przedmiotowej działki w dniu [...] listopada 1999 r. aktem notarialnym zbyli tą nieruchomość na rzecz osób trzecich. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. Nr 15 poz. 139 z 1999 r. ze zm.) przewiduje obowiązek wniesienia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia tego planu (art. 36 ust. 3). W uchwale o zmianie planu określono wysokość opłaty na 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustawodawca nie ograniczył możliwości naliczenia tej opłaty nawet w ostatnim dniu okresu pięcioletniego i dlatego brak było podstaw do zakwestionowania decyzji organu pierwszej instancji. Skargę na powyższa decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. M., K. B., S. R., J. R., J. R., M. E., A. B. i T. E. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący podnieśli, że organ odwoławczy błędnie oznaczył strony postępowania i nie odniósł się do argumentów powołanych w odwołaniu. Ponadto decyzja o naliczeniu opłaty winna być wydana niezwłocznie po otrzymaniu aktu notarialnego, zatem niedopuszczalne było wszczęcie postępowania po 4 latach od daty sprzedaży nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wywiedziono. W toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja Burmistrza z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w sposób oczywisty naruszyła powołany w niej art. 154 k.p.a., a także wyrażoną w art. 154 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Art. 154 k.p.a. reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej. Pozwala on na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, jeśli na jej podstawie żadna ze stron nie nabyła prawa i gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja z dnia [...] października 2003 r. nie była decyzją ostateczną (wniesiono od niej odwołanie i postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone) ani też decyzją, która nie zawierała rozstrzygnięcia o prawach stron. Podkreślenia wymaga, iż pojęcie "nabycia prawa" należy rozumieć w tym przypadku szeroko. Przyjmuje się wręcz, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa" (por. wyrok Najwyższego Trybunału Administracyjnego z dnia 27 stycznia 1932 r. 1. Rej. 7168/29, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1985 r. III SA 1003/85 OSPiKA 1987/7-8 poz. 163 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r., IV SA 3205/01, M.Prawn. 2003/14/627 w Warszawie). Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie na niej ciążą. Decyzja nakładająca pewien obowiązek jest decyzją, na mocy której adresat nabywa prawo, a mianowicie prawo do wykonywania tylko takiego obowiązku, jaki został określony w decyzji. Pogląd ten prezentowali m.in. współtwórcy i komentatorzy kodeksu - E. Iserzon i J. Starościak (vide Zbigniew Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1987, str. 338). Niezależnie od opisanych wyżej wad decyzji z [...] października 2003 r. wydanej na podstawie art. 154 k.p.a. należy wskazać, że decyzja ta przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie podlegała wykonaniu (art. 130 § 1 k.p.a.). Zatem niedopuszczalne było wydanie w tym samym dniu decyzji ponownie ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (decyzji o numerze [...]). Na marginesie dodać należy, że decyzja organu pierwszej instancji uchylająca decyzję z dnia [...] października 2003 r. nie znajduje również oparcia w art. 132 k.p.a., gdyż nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie (brak zgody wszystkich stron na uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji, brak orzeczenia co do istoty sprawy i uwzględnienia odwołania w całości). Powyższe rozważania oznaczają, że wydanie przez Burmistrza Miasta i Gminy P. obu opisanych decyzji z dnia [...] października 2003 r. naruszyło podstawowe zasady postępowania w tym zasadę praworządności i zasadę dwuinstancyjności (art. 6, 15, 127, 130, 154 k.p.a.). Tych nieprawidłowości nie dostrzegł organ odwoławczy, co czyni również wadliwą decyzję drugoinstancyjną. Ponadto zauważyć trzeba, że organ odwoławczy potraktował odwołanie J. M. i S. R. jako wniesione jedynie od decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2003 r. ustalającej opłatę planistyczną (o numerze [...]). Tymczasem w odwołaniu jako przedmiot zaskarżenia wskazano datę decyzji i jej numer, bez powołania liter "U" względnie "N" różnicujących numerację dwóch decyzji z tej samej daty. To oznacza, że w postępowaniu odwoławczym nie ustalono jednoznacznie przedmiotu zaskarżenia. Z przyczyn wyżej podanych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt. I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie o wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę należy nadać prawidłowy bieg odwołaniom stron wniesionym od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2003 r. i rozpoznać je zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. /-/ St. Małek /-/ M. Górecka /-/ B. Drzazga