II SA/Po 535/18

Dnia 20 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi G. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: "u.g.n.") w związku z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509), § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2004 roku, Nr [...], poz. 1717), orzekł: 1. ustalić opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność G. Ł., położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb D., arkusz mapy [...], działka [...], spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej w ulicy [...]; 2. zobowiązać G. Ł. do uiszczenia w/w opłaty we wskazanej kwocie, po upływie 14 dni do 30. dnia od uostatecznienia się decyzji na rachunek wskazany w decyzji. Uzasadniając decyzję organ administracji wskazał, iż na wniosek [...] S.A., Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. ustalił lokalizację celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej na terenie aglomeracji [...] - zlewni oczyszczalni ścieków w [...], przewidzianej do realizacji w P. na wskazanych działkach obrębu G., [...] oraz [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej w ulicach G., [...] i [...] w P. oraz na terenach przylegających i w drogach wewnętrznych. Dnia [...] grudnia 2014 r. roku dokonano komisyjnego odbioru technicznego kanalizacji sanitarnej w ulicy [...]. Dnia [...] stycznia 2015 r. zawiadomiono Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. o zakończeniu budowy. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu, stąd do legalnego użytkowania wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej można było przystąpić w dniu [...] lutego 2015 r. Dopiero w tym dniu stworzono prawne warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci. Od tego momentu każdorazowo biegnie termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ I instancji stwierdził, że wszczęcie postępowania nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, tj. przed 23 sierpnia 2017 r., stąd zastosował w odniesieniu do terminów oraz poziomu cen nieruchomości przepisy dotychczasowe. Według operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2017 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. C., wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Według organu, rzeczoznawca na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał, że na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej nastąpił wzrost wartości nieruchomości o [...] zł. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. opłata adiacencka stanowi 50% wskazanej kwoty, tj. [...] zł. W piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. strona zgłosiła uwagi do operatu szacunkowego. Biegły odniósł się do tych uwag w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. Organ uznał wyjaśnienia biegłego za wyczerpujące. Organ I instancji umożliwił stronie dwukrotnie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów w trybie art. 10 § 1 k.p.a. G. Ł. złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając jej naruszenie: art. 148 ust. 4 i art. 146 ust. 1 u.g.n., art. 10 § 1, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem strony, organ nie wskazał, dlaczego nie uwzględnił wpłat poczynionych przez poprzedników prawnych odwołującej na urządzenia infrastruktury, przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej. Ponadto, według strony, organ I instancji błędnie przyjął, że dane dotyczące działek, które zostały przyjęte przez biegłego do analizy porównawczej, pozwalają ocenić, iż są to nieruchomości podobne. Samorządowego Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb G., ark. mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność G. K., spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej – sieci kanalizacji sanitarnej; oraz zobowiązał G. K. do uiszczenia ww. opłaty we wskazanej kwocie. Według organu odwoławczego, organ I instancji ustalił, iż stworzono warunki do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej p. Kuciak będącej właścicielem opisanej w sentencji decyzji nieruchomości, położonej przy ulicy [...]. Skutkiem powyższego nastąpił wzrost wartości nieruchomości położonej przy ulicy [...]. Wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł, co zgodnie z obowiązującą stawką opłaty 50% spowodowało jej ustalenie na poziomie wskazanym w sentencji decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy jest wyczerpujący i nie zawiera błędów, dlatego podzielił stanowisko organu I instancji. Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowi działkę gruntu o powierzchni 7385 m˛, przy czym rzeczoznawca ocenił, iż warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej zostały stworzone jedynie dla jej części, tj. dla obszaru powierzchni 3017 m˛. Z uwagi na to, wartość nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji została ustalona jako suma wartości części nieruchomości, dla której budowa urządzenia infrastruktury miała znaczenie oraz pozostała część nieruchomości o pow. 4368 m˛. Odnosząc się do możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału, organ odwoławczy wskazał, iż okoliczności wydłużenia terminu do wypowiedzenia się w sprawie nie wymagały żadnego rozstrzygnięcia procesowego, zatem "wniosek" z [...] października 2017 r. nie wymagał odrębnego rozpoznania. Ponadto, według organu II instancji, jedyne zastrzeżenia do opinii biegłego M. C. zawarte w treści odwołania, okazały się chybione. G. Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając decyzji odwoławczej naruszenie art. 107 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, w szczególności: a) całkowity brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz brak wskazania podstawy prawnej,, faktów, które zostały uznane za udowodnione (argumentacja zawarta w uzasadnieniu nie odnosi się do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, zawiera uzasadnienie decyzji, która nie jest adresowana do skarżącej), co pozbawiło stronę możliwości kontroli zaskarżonej decyzji; b) niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie; c) zaniechanie wskazania w uzasadnieniu orzeczenia zasadności przesłanek którymi organ kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, powyższe uchybienie skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji, w oparciu o niezwiązany z przedmiotową sprawą stan faktyczny, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi strona wywiodła, że organ odwoławczy nie odniósł się do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, wskazując swoje rozważania odnoszące się do innej nieruchomości położonej przy ul. [...], której skarżąca nie jest właścicielem. Brak też w uzasadnieniu decyzji odwoławczej odniesienia do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu oraz wskazania przesłanek, jakimi kierował się organ wydając niekorzystne rozstrzygnięcie. Wobec tego skarżąca nie ma możliwości skutecznej obrony swoich interesów, gdyż nie są jej znane przesłanki powziętej przez organ decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując na zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm z art. 15 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., a także art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W myśl art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (zob. wyrok NSA z 12.11.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 23.11.2006 r., I OSK 451/06, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Immanentnym elementem każdej decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie. Wyłącznie organ pierwszoinstancyjny może odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzgających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania (art. 107 § 4 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji składa się z części faktycznej i prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia decyzji winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. adresat określonej decyzji musi być w pełni zorientowany co do przedmiotu rozstrzygnięcia jak i zaprezentowanej przez organy argumentacji. Adresat określonej decyzji musi być w pełni zorientowany co do przedmiotu rozstrzygnięcia jak i zaprezentowanej przez organy argumentacji. Zapatrywanie powyższe odnosi się również do organów odwoławczych przy czym należy dodać, że uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Jak zaznaczono wyżej, uzasadnienie odwoławcze musi odnosić się do konkretnej decyzji, której przedmiot i podmiot jest szczegółowo określony. Powinno więc stanowić wyjaśnienie przyczyn zastosowania przez organ konkretnego przepisu prawa w okoliczności konkretnej i indywidualnej sprawy. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczy w istotnym zakresie innej decyzji niż ta, która została uwidoczniona w sentencji zkarżonego rozstrzygnięcia. Z treści analizowanego rozstrzygnięcia wynika, że przedmiotem rozpoznawania i w efekcie uchylenia, była sprawa: "(...) z odwołania G. Ł., zam. ul. [...], [...], od decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]". Natomiast w uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...] rozstrzygnął decyzją z dnia o: "(...) ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb G., ark. mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność G. K.". Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji ustalił, iż stworzono warunki do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej p. Kuciak będącej właścicielem opisanej w sentencji decyzji nieruchomości, położonej przy ulicy [...]. Skutkiem powyższego nastąpił wzrost wartości nieruchomości położonej przy ulicy [...]. Wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł, co zgodnie z obowiązującą stawką opłaty 50% spowodowało jej ustalenie na poziomie wskazanym w sentencji decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie wspomniana w decyzja z dnia[...] grudnia 2017 r. Dyrektora Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...] dotyczyła ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – zapisanej w księdze wieczystej nr [...], jako własności G. Ł., położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb D., arkusz mapy 01, działka [...] – spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej w ulicy [...]. Wbrew treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji odwoławczej, nieruchomość będąca przedmiotem postępowania (której wartość wzrosła w wyniku budowy kanalizacji sanitarnej) nie stanowi działki gruntu o powierzchni 7385 m˛, lecz 996 m˛ - co wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz z wyciągu z operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. (k. 60 akt administracyjnych). Błędne jest również stwierdzenie, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca ocenił, iż warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej zostały stworzone jedynie dla jej części, tj. dla obszaru powierzchni 3017 m˛. W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że rozważania przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwoławczej nie dotyczą zasadniczo sprawy rozstzygniętej decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] Wobec tego zaskarżona decyzja Samorządoweg Kolegium Odwoławczego nie poddaje się ocenie Sądu, ze względu na naruszenie wspomnianej zasady dwuinstancyjności postępowania, obowiązującej w niniejszej sprawie. Tym samym Sąd pozbawiony był możliwości merytorycznego badania stanowiska organu. Domyślając się powodów zaistniałego stanu jak i uwzględniając obecne realia techniczne należy wskazać, że korzystanie z możliwości technicznych przy sporządzeniu uzasadnienia przez organ odwoławczy – poprzez przenoszenie pełnych rozważań czy ich elementów z innych spraw – nie jest zarzutem, o ile zawarte w danym rozstrzygnięciu rozważania pozostają w zgodzie ze stanem faktycznym rozpatrywanej przez ten organ sprawy. W przeciwnym wypadku – a tak jest w rozpatrywanej sprawie – rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji nie mogą być zaakceptowane. Wskazana powyżej nieadekwatność do materiału dowodowego zebranego w tej sprawie, ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji oraz treści wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia podważa rzetelność w ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Powyższe uchybienie stanowi przejaw naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zob. art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (zob. art. 11 k.p.a.), co determinuje konieczność uznania zaskarżonej decyzji za akt wadliwy. W związku z powyższymi okolicznościami uznać należy, że postępowanie organu odwoławczego narusza prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego badania sprawy organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w granicach określonych w decyzji organu I instancji. Czynności podjęte przez organ odwoławczy, a także ustalenia prawne znajdą wyraz w prawidłowo sporządzonej decyzji wydanej w II instancji. Organ odwoławczy odniesie się również szczegółowo do zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu. Biorąc to pod uwagę Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty składa się: wpis w kwocie 108 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz wydatki w kwocie 17 zł.