II SA/Po 537/12

Dnia 12 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 roku sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania; oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] 2012 r., nr [...], Burmistrz G., na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 i art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku J. J., T. P., K. W., T. P., H. S. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2011 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,0680 ha, położonej w G. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] 2011 r. dokonał podziału nieruchomości oznaczonej numerem [...], stanowiącej własność Gminy G. W dniu 16 stycznia 2012 r. do organu wpłynął wniosek J. J., T. P., K. W., T. P., H. S. – właścicieli działek sąsiadujących z działka o numerze [...], którzy powołując się na treść art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. zwrócili się o wznowienie postępowanie zakończonego decyzją z dnia [...] 2011 r., z uwagi na wyłączenie ich udziału w postępowaniu. Jak wyjaśniono o kwestionowanej decyzji dowiedzieli się oni w dniu 10 stycznia 2012 r. od Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w G. W dalsze kolejności organ podniósł, że przed wszczęciem postępowania konieczne jest ustalenie, czy osoba wnioskująca o wznowienie postępowania ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W przypadku postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, przymiot strony przysługuje wyłącznie osobie, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, co wynika zarówno z treści art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), jak i jest potwierdzone w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym stroną postępowania podziałowego był wyłącznie właściciel nieruchomości – Gmina G., natomiast wnioskodawcy, jako osoby nie posiadające tytułu prawnego do działki nr [...], nie mogły być uznane za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a. W konsekwencji brak było podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. J., T. P., K. W., T. P., H. S. zarzucając mu naruszenie art. 28 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., jak również wybiórczą i tendencyjną ocenę sytuacji prawnej wnioskodawców. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną – ulicę [...], zaś Burmistz podejmuje działania zmierzające do zakłócenia możliwości korzystania z niej przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wskazano na fakt wydzierżawienia wydzielonej części nieruchomości osobie prywatnej oraz karanie mandatami z tytułu parkowania na wydzielonej w wyniku podziału nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono treść przepisów regulujących procedurę wznowienia postępowania konkludując, że wznowienie postępowania w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. może mieć miejsce jedynie w przypadku złożenia wniosku przez stronę postępowania. Następnie organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza, że treść art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza, że w przypadku postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, przymiot strony przysługuje wyłącznie osobie, która posiada tytuł prawny do nieruchomości. Brak jest przy tym przepisu powszechnie obowiązującego, który dawałby podstawę do przyjęcia, aby decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości wywołała zmiany w sferze prawnej właścicieli nieruchomości sąsiednich. Konsekwentnie nie mogli oni skutecznie wnieść o wznowienie postępowania. Wyjątek stanowiłaby sytuacja, w której w wyniku podziału nieruchomości utraciliby oni dostęp do drogi publicznej, co jednak nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. J., T. P., K. W., T. P., H. S. zarzucając mu naruszenie art. 28 praz art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., jak również naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z art. 5a ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez dokonanie podziału nieruchomości bez uprzedniego dokonania konsultacji z mieszkańcami; naruszenia art. 30 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie obowiązku utrzymywania przez właścicieli i użytkowników gruntów wieczystych urządzeń drogowych (zjazdów); art. 39 ust. 1 powyższej ustawy poprzez tolerowanie działania zwiększającego zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego; art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego poprzez pozbawienie skarżących możliwości korzystania z ich nieruchomości oraz art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającym na podjęcie decyzji o podziale w sprzeczności z jakimikolwiek racjonalnymi przesłankami prawem przewidzianymi. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 06 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 537/12, odrzucił skargi T. P., K. W., T. P., H. S. wskazując, ze zostały one wniesione po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy postanowienie Burmistrz G. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2011 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,0680 ha, położonej w G. Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz zaskarżonych postanowień istota sporu sprowadza się jednakże do oceny, czy skarżący oraz inni właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką o nr [...] mogą zostać uznani za stronę postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest podział należącej do Gminy nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. W powyższym świetle bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają zarzuty dotyczące wadliwości przeprowadzonego podziału, oddaniu w użytkowanie części drogi publicznej, czy też pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na ul. [...]. Okoliczności powyższe nie mają bowiem wpływu na rozstrzygnięcie, którego przedmiotem jest odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2011 r. z uwagi na brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania może być wszczęte zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu. Co charakterystyczne, w przypadku przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., którą jest brak udziału w postępowaniu strony, wznowienie postępowania może mieć miejsce jedynie na wniosek strony (art. 147 K.p.a.). Równocześnie złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez osobę, nie będącą stroną postępowania obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, co wynika z treści art. 149 § 3 K.p.a. A więc z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może wystąpić tylko ta strona, która nie brała udziału w sprawie, gdyż to na tym podmiocie spoczywa obowiązek wykazania, iż służył mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. a brak przymiotu strony takiej osoby, stanowi podstawę wydania opartej na przepisie art. 149 § 3 K.p.a., odmowy wznowienia postępowania, a w istocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Konsekwentnie, jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje postanowienie na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. decyzję o odmowie wznowienia postępowania. W powyższym świetle kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma kwestia ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym przez interes prawny, należy rozumieć interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu zaś interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W przypadku postępowania podziałowego, przepisów regulujących zagadnienie stron postępowania należy poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 97 powyższej ustawy stroną postępowania o podział nieruchomości jest jej właściciel, a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, jeśli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Interesu prawnego nie można zatem wyprowadzić ani z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani innych tytułów do nieruchomości (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 1999 r. II SA/Wr 933/98 niepubl.). Stanowisko to zapoczątkowane jeszcze pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami dominuje także w obecnym orzecznictwie sądowym jak i doktrynie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1518/05, Lex 230645; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 753/06, niepubl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 853/06, Lex 320094, a także Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2007, wyd. 2, s. 368-369). Podkreślenia jednakże wymaga, że wyjątek od zasady, że stroną postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości jest jej właściciel, a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, jest możliwy w sytuacji, gdy na skutek dokonanego podziału właściciele nieruchomości sąsiednich zostaliby pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09, Lex 573294, wykładnia językowa przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może prowadzić do naruszenia praw właścicielskich, podlegających ochronie konstytucyjnej, do których zaliczyć należy dostęp do drogi publicznej. Twierdzenie zatem, że w żadnych okolicznościach właściciel lub użytkownik nieruchomości sąsiedniej nie może być stroną postępowania podziałowego nie może być uznane za prawidłowe. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Taka sytuacja ma miejsce gdy w wyniku podziału właściciele nieruchomości sąsiadujących zostaną pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Dokonanie podziału nieruchomości w powyższej sytuacji leżałoby w sprzeczności z treścią art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która dopuszcza podział nieruchomości pod warunkiem zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że organy zasadnie orzekły o braku przymiotu strony skarżącego w postępowaniu. Jak bowiem wynika z akt sprawy w wyniku dokonanego decyzją z dnia [...] 2011 r. podziału nieruchomości wyodrębnione zostały dwie działki – nr [...] oraz [...], przy czym obie wyodrębnione działki stanowią drogi publiczne. Wynika to w szczególności z załączonej do decyzji podziałowej mapy zasadniczej projektu podziały nieruchomości, która została przyjęta do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. Tym samym na skutek podziału nie uległa pogorszeniu sytuacja prawna skarżącego oraz pozostałych uczestników postępowania, którzy mają obecnie zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. [...]). Oceny powyższe nie zmienia fakt późniejszego wydzierżawienia drogi nr [...] osobom trzecim i działania podejmowane przez Gminę. Okoliczności powyższe nie mogą być bowiem skutecznie podnoszone na etapie postępowania wznowieniowego w przedmiocie uchylenia decyzji z [...] 2011 r. w przedmiocie podziału nieruchomości. Nie ulega bowiem wątpliwości Sądu, że skarżący, nie będący właścicielem nieruchomości podlegającej podziałowi, któremu dodatkowo nie przysługiwało do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe, nie mógł skutecznie żądać wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. Reasumując dotychczasowe rozważania uznać należało, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.