II SA/Po 538/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w następującym składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji [...] na pismo Dyrektora [...] Szpitala [...] w P. z dnia 4 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę /-/ E. Podrazik Pismem z dnia 3 sierpnia 2023 r. Fundacja [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na pismo Dyrektora [...] Szpitala [...] w P. (dalej: Dyrektor) z dnia 4 lipca 2023 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca określiła zaskarżony akt jako "decyzję odmowną udostępnienia informacji publicznej z dnia 04 lipca 2023 r.". W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 25 sierpnia 2023 r. skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Po [...] jako skarga na pismo Dyrektora w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Szpitala [...] w P. wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc że zaskarżone pismo z dnia 4 lipca 2023 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji, bowiem żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, z tego względu organ odpowiedział wnioskodawcy zwykłym pismem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy podkreślić, że merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Dalej należy wskazać, że sądy administracyjne działają wyłącznie w granicach określonej w art. 3, art. 4, oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.) właściwości rzeczowej, co oznacza, iż kognicja tych sądów obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach, które zostały objęte wymienionymi przepisami. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto w myśl art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, natomiast na mocy art. 3 § 3 także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne rozstrzygają również spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). Natomiast nie są właściwe w sprawach określonych w art. 5 P.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W konsekwencji w pierwszej kolejności powinnością sądu administracyjnego jest określenie charakteru prawnego i skutków prawnych danego przejawu działalności organu administracji publicznej z punktu widzenia klasyfikacji wymienionych wyżej prawnych form działania administracji, w celu ustalenia, czy mamy do czynienia z aktem lub czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego, czy też inną formą działalności administracji, niepodlegającą kognicji tego sądu. W tym miejscu należy wskazać, że udzielenie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), to zespół określonych czynności materialno-technicznych. Postępowanie w tym przedmiocie nie zawsze jednak kończy się udostępnieniem żądanej informacji. W praktyce może się ono zakończyć negatywnie dla wnioskodawcy, jednakże bez konieczności wydania decyzji odmownej w tym zakresie, lecz poprzez wystosowanie do wnioskodawcy pisma informacyjnego, mającego postać zawiadomienia (powiadomienia). Z taką sytuacją mamy do czynienia między innymi w przypadku, gdy żądana informacja - w ocenie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej - nie stanowi informacji publicznej. W niniejszej sprawie zaskarżonym pismem z dnia 4 lipca 2023 r. Dyrektor wskazał, że szczegółowe informacje dotyczące wykonywanych w Szpitalu zabiegów przerywania ciąży nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie organ – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – wyjaśnił, że gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, odpowiedź na wniosek o udzielenie takiej informacji przybiera postać tzw. "zwykłego pisma". Decyzja odmowna wydawana jest wówczas, gdy dana informacja ma walor informacji publicznej, zaś przeszkodą do jej udzielenia są ograniczenie wynikające z przepisów szczególnych. Dokonując zatem oceny zaskarżonego pisma Dyrektora z dnia 4 lipca 2023 r. pod kątem prawnych form działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, stwierdzić należy, że zarówno jego treść, jak i forma wskazuje na to, że ma ono charakter wyłącznie pisma informacyjnego, będącego reakcją adresata na wniosek skarżącego złożony w trybie określonym przez ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z zaskarżonego pisma wynika wprost, że organ dokonał kwalifikacji prawnej żądanej przez Fundację informacji, wskazując, że nie stanowi ona informacji publicznej, przez co nie wydał w tym przedmiocie decyzji. Należy przy tym zauważyć, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy (art. 16 u.d.i.p.). Jeśli zatem, według oceny podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, informacja której domaga się wnioskodawca nie ma takiego waloru, to wówczas nie wchodzi w grę możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 u.d.i.p., a odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., w szczególności nie jest to akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05). Jak wskazuje się w orzecznictwie, wspomniane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. akty lub czynności muszą mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza to, że wpływają one na sytuację tego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają bądź wywołują określony skutek prawny, jakie obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Takiego charakteru nie posiada pismo informacyjne. Organ nie wywiązuje się tutaj z obowiązku udzielenia informacji publicznej, gdyż takiego obowiązku, na tle ustawy z dnia 6 września 2001 r. nie posiada, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 tej ustawy. Także art. 61 Konstytucji nie nakłada takiego obowiązku na ten konkretny organ. Odsyła on bowiem w zakresie trybu udzielania informacji do ustaw szczególnych. Pismo informacyjne, w którym wskazuje się, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie dotyczy również uprawnień, gdyż nie istnieje uprawnienie do uzyskania od wskazanego we wniosku organu informacji o charakterze niepublicznym. Z tych względów należy stwierdzić, że zaskarżone pismo Dyrektora z dnia 4 lipca 2023 r. nie mieści się w katalogu spraw podlegających rozpoznaniu przez sądy administracyjne, a w konsekwencji skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Natomiast jeśli podmiot wnioskujący o informację uważa, że żądana informacja – wbrew twierdzeniom organu – ma jednak walor informacji publicznej, to może on kwestionować stanowisko organu wnosząc do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Tego jednak skarżąca Fundacja nie uczyniła. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji postanowienia. /-/ E. Podrazik