II SA/Po 54/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi "A" spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ J. Szaniecka Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją Nr [...] ([...]) z dnia [...] r. na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 prawa budowlanego nakazał właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w P. – "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. wykonać wskazane roboty budowlane i czynności budowlane w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym powyżej opisanego budynku wielorodzinnego. Organ nadzoru budowlanego nakazał: 1. wzmocnić pod całym budynkiem istniejące ławy fundamentowe, 2. sklamrować i przemurować ścianę frontową 3. wzmocnić wszystkie nadproża mury podokienne elewacji frontowej, 4. usunąć i uzupełnić luźne i odspojone tynki na elewacjach budynku 5. wykonać kapitalny remont wszystkich stropów międzykondygnacyjnych z jednoczesną wymianą zużytych elementów, 6. wykonać kapitalny remont zniszczonych klatek schodowych 7. wykonać kapitalny remont przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych, 8. wymienić zniszczone rynny i rury spustowe oraz wykonać nowe obróbki blacharskie 9. wymienić zniszczona stolarkę okienną i drzwiową, 10. wykonać remont tynków wewnętrznych. Wszystkie powyższe roboty organ nakazał wykonać do dnia [...] r. Organ nadzoru budowlanego I instancji wskazał w motywach swojej decyzji, że na skutek przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli stanu technicznego budynku znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...], stwierdzono szereg nieprawidłowości w stanie technicznym tego budynku, klasyfikującym go do kapitalnego remontu. Wszystkie składowe elementy konstrukcyjne tego budynku, szczególnie istotne z podpunktu widzenia bezpieczeństwa użytkowania, wymagają niezwłocznego podjęcia prac remontowych w celu zapobieżenia wystąpienia katastrofy budowlanej. Stwierdzony podczas kontroli zły stan techniczny budynku został szeroko opisany w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego J.K. Rodzaj gruntu, na którym posadowiony jest budynek w połączeniu ze zróżnicowanym poziomem wód gruntowych stał się prawdopodobną przyczyną lokalnego podmycia ceglanych i gruzobetonowych ław fundamentowych oraz w konsekwencji niekontrolowanego osiadania budynku. Długotrwałe i niekontrolowane oraz asymetryczne osiadanie budynku spowodowało następnie naruszenie całej jego konstrukcji. Fakt ten objawia się widocznym spękaniem, zarysowaniem i rozwarstwieniem całej ściany frontowej od strony ul. [...] oraz wychylaniem się tej ściany od pionu. Dodatkowym zagrożeniem dla osób przebywających w otoczeniu budynku są luźne i częściowo odspojone tynki na elewacji frontowej. Wykonane przez rzeczoznawcę budowlanego odkrywki i pomiary wykazały korozję biologiczną drewnianych elementów stropów międzykondygnacyjnych oraz klatek schodowych. Opisane nieprawidłowości powodują, że przedmiotowy budynek nie spełnia podstawowych wymagań w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania, co stanowi naruszenie art. 5 prawa budowlanego. W dalszej kolejności organ I instancji przytoczył treść art. 66 ust. 1 i 2 oraz art. 61 prawa budowlanego, a nadto wskazał, że w toku postępowania ustalił, iż przedmiotowy budynek jest elementem zespołu urbanistyczno-architektonicznego śródmieścia P. w granicach XIX-wiecznych fortyfikacji pruskich, wpisanego na mocy decyzji z dnia 14 marca 1980r. do rejestru zabytków pod numerem [...] i podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła skarżąca Spółka wnosząc o jej uchylenie i określenie dłuższego terminu do wykonania robót z jednoczesnym zakazaniem użytkowania obiektu do czasu wykonania kapitalnego remontu budynku. Skarżąca nie wniosła uwag co do stwierdzeń organu w przedmiocie robót jakie są konieczne do wykonania w przedmiotowym budynku. Kwestionowała natomiast termin jaki wyznaczył organ do wykonania powyższych prac oraz wskazała, że organ pominął kwestię zasiedlenia budynku mieszkańcami, którzy nie będą mogli przebywać w obiekcie w trakcie wykonywania robót budowlanych. Podkreśliła, iż z uwagi chociażby na procedurę administracyjną oraz konieczność wykonania badań gruntu i zabezpieczeń nierealne jest dotrzymanie wskazanego terminu oraz prowadzenie robót polegających na wymianie elementów konstrukcyjnych w użytkowanym obiekcie, zapewniając jednocześnie bezpieczeństwo mieszkańcom podczas robót. Wskazała wreszcie, że jeżeli organ dostrzega, że obecny stan budynku zagraża katastrofą budowlaną to winien jednocześnie zakazać użytkowania obiektu. Organ orzekający uznał, że istniejące nieprawidłowości powodują, że budynek nie spełnia podstawowych wymagań w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, użytkowania i bezpieczeństwa pożarowego. Organ pozostawił jednak bez rozpoznania kwestię zajmowania lokali przez osoby fizyczne. Zdaniem wnoszącej odwołanie w świetle obowiązującego prawa decyzja jest niekompletna. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części, w jakiej określono termin wykonania obowiązków i w tym zakresie wyznaczył nowy termin – do dnia [...] r. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji przytoczył ustalenia faktyczne przyjęte przez organ I instancji dotyczące złego stanu budynku potwierdzonego ekspertyzą rzeczoznawcy budowlanego i uznał, że zasadnie nałożono na właściciela budynku przy ul. [...] obowiązek wykonania wskazanych robót budowlanych. Z uwagi na zakres tych prac organ nadzoru budowlanego II instancji uznał, że wskazać należy nowy termin ich wykonania. Co do zarzutu skarżącej Spółki dotyczącego braku umieszczenia w decyzji organu I instancji zakazu użytkowania budynku, organ II instancji podał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 66 ust. 1 i 2 prawa budowlanego. Wyjaśnił, że ust. 1 wymienia przesłanki obligatoryjnego wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, zaś ust. 2 upoważnia jedynie organ do wydania decyzji zakazującej użytkowania obiektu budowlanego. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła spółka "A" Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 66 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego. Skarżąca, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, domagała się wprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego zakazu użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w myśl przepisu art. 66 ust. 2 prawa budowlanego. Wprawdzie, zdaniem skarżącej, nałożenie zakazu użytkowania nie jest obligatoryjnym elementem decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, to jednak przepis nie pozostawia organowi nadzoru budowanego dowolności. Zobowiązuje go do rozważenia czy charakter stwierdzonych nieprawidłowości, a także rodzaj nakazanych prac budowlanych nie uzasadniają wprowadzenia do decyzji administracyjnej zakazu użytkowania obiektu. Bezspornym bowiem jest, że budynek przy ul. [...] jest wykorzystywany na cele mieszkalne oraz że jego stan techniczny stanowi poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowania i może być realną przyczyną katastrofy budowlanej. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie oczywistym jest, że wystąpiły przesłanki, które przesądzają o celowości wprowadzenia takiego zakazu. Organy nie odniosły się do zasadności lub bezzasadności wprowadzenia zakazu użytkowania przedmiotowego obiektu. Skarżąca wskazała przy tym, że wprowadzenie zakazu użytkowania budynku stanowi jedyną podstawę umożliwiająca wykonanie szeregu nakazanych prac budowlanych, których przeprowadzenie wymaga opuszczenia i opróżnienia budynku przez ich mieszkańców. Drugi zarzut podnoszony przez skarżącą dotyczy wyznaczonego przez organ II instancji terminu przeprowadzenia nakazanych robót budowlanych. Przedłużenie go o dalsze trzy miesiące nie pozwala na realne wykonanie nakazanych prac z uwagi na ich zakres i rodzaj. Zdaniem skarżącej koniecznym jest takie oznaczenie terminu wykonania prac aby jego bieg liczony był od dnia opróżnienia lokali przez lokatorów. Skarżąca zarzuciła decyzji organu II instancji, że jej uzasadnienie nie czyni zadość ustawowym wymogom. Stanowi bowiem przytoczenie treści sentencji i uzasadnienia decyzji I instancji i to w zakresie niekwestionowanym przez odwołującą, a tylko w marginalnym zakresie odnosi się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nie wyjaśnia dlaczego w ocenie organu II instancji nie zasługiwał na uwzględnienie postulat wprowadzenia zakazu użytkowania budynku i czy w ogóle został on rozpatrzony przez organ II instancji, a nadto dlaczego w ocenie organu zasadne jest przedłużenie terminu wykonania nakazanych robót o 3 miesiące. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w swojej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu nadzoru II instancji wyjaśnił, że stan obiektu uzasadnia orzeczenie o zakazie jego użytkowania do czasu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie organu odwoławczego taki zakaz został ustanowiony, skoro organ I instancji powołał się na art. 66 ust. 1 i 2 prawa budowlanego. Ponadto uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej wskazuje na to, że wolą organu było ustanowienie owego zakazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga spółki "A" Sp. z o.o. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego okazała się uzasadniona. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie kwestionowała złego stanu technicznego należącej do niej nieruchomości położonej przy ul. [...]. Bezsporne jest, że stan budynku zagraża bezpieczeństwu jego mieszkańców oraz otoczenia (por. ekspertyza rzeczoznawcy budowlanego J. K.). W konsekwencji organy nadzoru budowlanego nałożyły na właściciela nieruchomości obowiązek przeprowadzenia wyszczególnionych robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie podważała również rodzaju i zakresu nałożonych na nią obowiązków. Usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego reguluje przepis art. 66 ust. 1 i 2 prawa budowlanego. Organ I instancji powołując się na tą podstawę prawną wskazał szczegółowo w osnowie decyzji rodzaj i zakres wymaganych robót budowlanych oraz zakreślił termin ich wykonania. Dał zatem wyraz treści art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, który nakazuje organowi obligatoryjne postępowanie, w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Przepis art. 66 ust. 2 prawa budowlanego stwarza natomiast możliwość ustanowienia zakazu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Oznacza to, że kwestię ewentualnego nałożenia na właściciela lub zarządcę obiektu zakazu jego użytkowania ustawodawca pozostawił uznaniu organu, co jednak nie może oznaczać dowolności w korzystaniu z tego uprawnienia. Ustanowienie zakazu uzależnione jest bowiem od oceny stanu faktycznego zaistniałego w danej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji potwierdzenia użytkowania obiektu w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia ustanowienie takiego zakazu uznać należy za konieczne (S. Serafin Prawo budowlane. Komentarz. C.H.Beck 2006, str. 443). Nałożenie na właściciela obiektu zakazu użytkowania winno mieć także zastosowanie w przypadkach, gdy użytkowany obiekt nie spełnia wymagań podstawowych i warunków jego użytkowania określonych w art. 5 prawa budowlanego. Zdaniem komentatorów zasadne jest również ustanowienie powyższego zakazu podczas wykonywania robót naprawczych nakazanych na podstawie ustaleń pkt 1 art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, w sytuacji, gdy wykonywanie tych robót może stwarzać dodatkowe zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników, mienia lub środowiska do czasu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego i bezpieczeństwa (por. Prawo budowlane Komentarz pod. red. prof. Z. Niewiadomskiego C.H.Beck 2006, str. 623). Okoliczności niniejszej sprawy niewątpliwie uzasadniają zastosowanie przepisu art. 66 ust. 2 prawa budowlanego. Natomiast nie można podzielić poglądu wyrażonego przez organ II instancji, że w istocie ustanowiono taki zakaz i to w oparciu o samo powołanie w decyzji pierwszoinstancyjnej art. 66 ust. 1 i 2 prawa budowlanego. Organ administracji miał obowiązek dać wyraz swojemu rozstrzygnięciu w decyzji nie tylko poprzez wskazanie podstawy prawnej, ale w jasno i konkretnie sformułowanej osnowie, aby rozstrzygnięcie danej sprawy było zrozumiałe dla strony bez uzasadnienia (por. wyr. NSA z dnia 30 grudnia 1987r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94). W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji, która jest jej niezbędnym elementem, zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (art. 107 §1 kpa). Tym bardziej gdy chodzi o nałożenie na stronę obowiązków, czy ustanowienie zakazu, jak w niniejszej sprawie. W konsekwencji, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie. Nie można zatem przyjąć, że ustanowiono zakaz użytkowania przedmiotowej nieruchomości, skoro brak jest takiego rozstrzygnięcia w osnowie decyzji obu organów administracji. Uzasadniony okazał się również drugi zarzut podniesiony w odwołaniu, a później w skardze, dotyczący terminu w jakim właściciel przedmiotowego budynku winien wykonać nałożone na niego obowiązki. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do argumentów odwołania w tym zakresie i nie wyjaśnił zasadności przedłużenia terminu do wykonania prac właśnie o kolejne trzy miesiące, poprzestając na ogólnym stwierdzeniu, że zakres robót wymaga wskazania nowego terminu ich wykonania. Jakkolwiek podkreślić należy potrzebę jak najszybszego rozpoczęcia prac, choćby o charakterze zabezpieczającym. Ustawa prawo budowlane nie wyznacza zasad określania terminu do wykonania prac nałożonych w oparciu o art. 66, to oczywistym jest że musi on być stosowany w zależności od zakresu i rodzaju wyznaczonych prac. Właściciel budynku musi mieć realną możliwość wykonania nałożonych na niego obowiązków we wskazanym czasie. Uwzględnić bowiem należy nie tylko czas potrzebny do wykonania wskazanych robót budowlanych, ale także ewentualną konieczność uzyskania wymaganych prawem zezwoleń, pozwoleń lub uzgodnień. Nie można wykluczyć potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę, w przeciwieństwie do tego co zdaje się sugerować organ II instancji. Decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 nie zastępuje pozwolenia na budowę. Jeżeli bowiem zakres robót budowlanych niezbędnych do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości tego wymaga, może być konieczne wydanie takiego pozwolenia. Z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków wynika, że nieruchomość przy ul. [...] stanowi element zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków i podlegającego ścisłej ochronie konserwatorskiej (k. 21). Wystarczy więc wskazać już tylko na treść art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, który nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku wykonywania robót remontowych w obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Zasadny okazał się również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ nadzoru II instancji przepisu art. 107 §1 i §3 kpa, skoro organ ten nie ustosunkował się de facto do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Okoliczność ta stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 77 §1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 §1 i §3 kpa). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję organu II instancji należało uchylić, jak orzeczono w punkcie I wyroku. O kosztach sądowych (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (punkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ II instancji winien dać wyraz swojemu przekonaniu o zasadności zakazu użytkowania przedmiotowego budynku w ten sposób by stanowisko organu znalazło swoje odzwierciedlenie tak w osnowie jak i uzasadnieniu decyzji. Ponownie rozważyć także należy zagadnienie terminu w jakim skarżący ma wykonać nałożone na niego obowiązki, uwzględniając nie tylko zakres i rodzaj konkretnych robót budowlanych, ale także ewentualną potrzebę spełnienia dodatkowych wymogów formalnych przewidzianych przez prawo. W. Batorowicz /-/ B. Drzazga /-/ J. Szaniecka Brak podpisu Sędziego spowodowany jest jego nieobecnością. wz /-/ B. Drzazga jw