II SA/Po 540/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2023 r. w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 01 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium" albo "organ II instancji") decyzją z dnia 01 czerwca 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję z dnia 21 grudnia 2022 r., nr [...], Prezydenta Miasta [...], odmawiającą przyznania A. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – W. K.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że w dniu 17 października 2022 r. A. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] - Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – W. K., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 19 listopada 2021 r., gdzie został on uznany za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że stwierdzenie niepełnosprawności powstała po upływie terminów określonych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 poz. 390, dalej również jako: "ustawa" albo "u.ś.r."), a dodatkowo A. K. otrzymuje świadczenie emerytalne. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K.. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a następnie wskazało, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/104 i Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), brak określenia daty powstania niepełnosprawności w okresie dzieciństwa nie stanowił przeszkody dla rozważania zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego fakt pobierania przez wnioskodawczynię emerytury wykluczał jednak możliwość przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych 2. art. 32 i art. 69 w zw. z art. 2 Konstytucji; 3. art. 9 oraz art.6 w zw. z art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 poz. 775, dalej jako: "K.p.a.") poprzez niepoinformowanie przez organ pierwszej instancji o istotnych okolicznościach formalnych i prawnych, mających wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi rozwinięto przedstawione powyżej zarzuty wskazując, że obowiązkiem organów było poinformowanie skarżącej o możliwości zawieszenia wypłaty emerytury. Dodatkowo skarżąca wyjaśniła, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lipca 2023 r., nr [...], wstrzymano wypłatę emerytury skarżącej od dnia 18 lipca 2023 r. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 grudnia 2022 r., odmawiającą przyznania A. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – W. K.. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustaw z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wykładnia powyższego przepisu jest jednoznaczna i przesądza, że podstawowym warunkiem przyznania powyższego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnia lub innej pracy zarobkowej. Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytuły śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. W ocenie Sądu przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy należy rozumieć w ten sposób, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w sytuacji, w której strona ma już ustalone prawo do świadczenia emerytalnego. Ponieważ sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że brak było podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Sąd zwraca jednak uwagę, że w realiach przedmiotowej sprawy – na co zasadnie wskazano w treści skargi – rozważania wymagało, czy na organach administracji publicznej, w tym w szczególności na Samorządowym Kolegium Odwoławczym, spoczywał wynikający z art. 79a § 1 K.p.a. obowiązek poinformowanie strony o konieczności rezygnacji z posiadanego prawa do. świadczenia emertytalnego w celu otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, czy też organ powinien dodatkowo poinformować, że pobieranie emerytury stanowi jedyną negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia. Istota wskazanego problemu dotyczy zatem wykładni art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie zaś do art. 79a K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2). W odniesieniu do obowiązku informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa, ustanowionego w art. 9 K.p.a., jednolicie podnosi się, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, że przepis ten nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, a samej strony nie zwalnia od wszelkiej aktywności procesowej i należytej dbałości o własne interesy, co trafnie podniósł skarżący kasacyjnie organ. Wskazuje się, że uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans" (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1475/14, Baza NSA). Z omawianej zasady wynika natomiast bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) przepis art. 79a K.p.a. ustanawia dodatkowy obowiązek informacyjny organu względem strony postępowania. Przepis ten wzmacnia realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, obligując organ procesowy do mobilizowania strony do wykazywania większej aktywności w postępowaniu. Celem przepisu art. 79a § 1 K.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W takich przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawienia tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co od zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 28). Wynikający z art. 79a § 1 K.p.a. obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Nie da się jednak wykluczyć, że w pewnych przypadkach należy stronie udzielić także informacji, za pomocą jakich kategorii dowodów powinna dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia (Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. LEX, 2019). W ocenie Sądu w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych, wynikający z art. 9 i art. 79a k.p.a. obowiązek informacyjny, musi zatem polegać na pouczeniu strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Jest to szczególnie istotne w tych sprawach, gdzie zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Oznacza to, że w niniejszej sprawie konieczne było, przed wydaniem decyzji, wystosowania informacji, w trybie art. 79a § 1 K.p.a., jakie przesłanki zależne od strony nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, w tym w szczególności wskazanie, że przyznanie świadczenia może być uzależnione od wstrzymania wypłaty świadczeń emerytalnych. Innymi słowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno poinformować stronę, że okoliczność pobierania świadczenia emerytalnego stanowi jedyną negatywną przesłankę do przyznania żądanego świadczenia, wezwać do przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentu potwierdzającego fakt zawieszenia przez stronę prawa do świadczenia emerytalnego, a następnie w zależności od wykonania przez skarżącą powyższego wezwania, uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, bądź też odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak wskazuje analiza akt sprawy w przedmiotowej sprawie zaniechano poinformowania strony o przesłance negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji spowodowało, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Wadliwość powyższa jest o tyle istotna, że skarżąca, decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lipca 2023 r., nr [...], wstrzymano wypłatę emerytury skarżącej od dnia 18 lipca 2023 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane jest uwzględnić fakt zawieszenia wypłaty skarżącej emerytury, a więc rozważyć, czy zaistniały wszystkie przesłanki przyznania jej wnioskowanego świadczenia.