II SA/Po 542/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 stycznia 2025 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. F. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 lutego 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania K. F. (dalej również: skarżąca; zainteresowana; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] (dalej również: Wójt; organ I instancji) z dnia 3 stycznia 2025 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy. Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu sprawy z wniosku K. F. z dnia 26 sierpnia 2024 r., decyzją z dnia 3 stycznia 2025 r. – wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. – odmówił zainteresowanej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na terenie działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., gmina [...]. Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej Wójt stwierdził, że na obszarze analizowanym nie występuje jakakolwiek zabudowa, a tym bardziej zabudowa letniskowa, która mogłaby stanowić kontynuację funkcji dla planowanej inwestycji. W odwołaniu od tej decyzji K. F. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) błędną interpretację normy prawnej wyrażonej w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., 2) nieuwzględnienie obowiązujących przepisów wynikających z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., 3) nieprawidłową analizę obszaru odnoszącą się do warunku wynikającego z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., a także nieuwzględnienie w decyzji wymogów wynikających z art. 7 k.p.a., określającego zasadę prawdy obiektywnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. F. od decyzji organu I instancji, decyzją nr [...] z dnia 26 lutego 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując swoje rozstrzygnięcie, organ II instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zastosowano przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu po zmianach dokonanych ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), jednak uwzględniono art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec jednoznacznego brzmienia przywołanego przepisu przejściowego, brak jest podstaw do uznania – jak chciałaby tego skarżąca – że w przedmiotowej sprawie należy stosować przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu po nowelizacji. Kolegium przybliżyło treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak też wyjaśniło, że zgodnie z art. 61 ust. 5a tej ustawy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Nadto organ zauważył, że wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), winny stanowić załącznik do decyzji. Organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie została sporządzona analiza i na jej podstawie organ I instancji wydał decyzję; analiza stanowi załącznik do decyzji, tak jak wymagają tego wskazane wyżej przepisy. Organ stwierdził, że teren objęty wnioskiem nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dostęp do drogi wewnętrznej odbywać się będzie przez teren działki o nr ewid. [...] na zasadzie ustanowionej służebności. Według Kolegium, w związku z faktem, że front działki nr [...] wynosi ok. 4 m i to ten wąski teren stanowi dostęp do drogi, obszar analizowany prawidłowo wyznaczono w promieniu 50 m, stanowiącym ustawowe minimum, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że znane jest mu orzecznictwo, zgodnie z którym w przypadku działek o nieregularnym kształcie, które przylegają do drogi publicznej jedynie wąskim fragmentem - tzw. "sięgaczem", a w dalszej części ulegają znacznemu rozszerzeniu, należy poszerzyć analizę urbanistyczną, wyznaczając ją względem frontu rozumianego jako szerokość całej działki. Według organu, w przedmiotowej sprawie mamy jednak do czynienia z inną sytuacją, gdy działka będąca przedmiotem inwestycji ma kształt regularny, natomiast nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Kolegium stwierdziło, że skoro dostęp do drogi odbywać się będzie przez teren działki nr [...] na zasadzie ustanowionej służebności, to front terenu stanowi część granicy działki, która przylega do działki obciążonej służebnością drogową. Zdaniem organu II instancji przyjęty obszar analizowany jest wystarczający do zbadania warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dla ustalenia, czy na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa pozwalająca ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tym względzie organ stwierdził, że z analizy wynika to, iż na obszarze analizowanym nie występuje jakakolwiek zabudowa, a tym bardziej zabudowa letniskowa, która mogłaby stanowić kontynuację funkcji dla planowanej inwestycji. Planowana inwestycja nie jest możliwa do pogodzenia z zabudową już istniejącą, ponieważ obszar graniczący z działką, na której planowana jest inwestycja, jak i obszar w nieco dalszym sąsiedztwie stanowią wyłącznie tereny leśne oraz tereny [...]. Najbliższa zabudowana działka zlokalizowana jest w odległości ponad 130 m od przedmiotowego terenu, a na obszarze analizowanym brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla rozszerzenia wyznaczonego minimalnego obszaru analizowanego, gdyż jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym oraz zawiera całą jednostkę funkcjonalno-przestrzenną. Według organu odwoławczego, organ I instancji słusznie uznał za bezzasadne powiększenie obszaru analizowanego w celu powiązania realizowanej zabudowy z szerszym kontekstem przestrzennym, gdyż planowana inwestycja nie miałaby związków i relacji przestrzennych z zabudową zlokalizowaną w większej odległości. Dodatkowo organ II instancji wskazał na to, że z analizy wynika nie tylko to, że w granicach obszaru analizowanego, ale również w promieniu 630 m nie znajduje się jakakolwiek zabudowana działka charakteryzująca się pośrednim dostępem do drogi (publicznej lub wewnętrznej). Ponadto w promieniu 700 m od granic przedmiotowego terenu nie występują działki zabudowane dwoma budynkami rekreacji indywidualnej. Według Kolegium, w świetle powyższego również spojrzenie poza granice obszaru analizowanego jednoznacznie wskazuje na "dominację terenów niezabudowanych - lasów w tej części obrębu [...]". Organ II instancji uznał, że warunek kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie został spełniony. W ocenie organu, biorąc pod uwagę przedstawione uwarunkowania faktyczne i prawne, planowana inwestycja, polegająca na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki nie wpisuje się w zastany ład przestrzenny, gdyż na obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Końcowo Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z powołanymi w niej przepisami prawa, a procedura ustalenia warunków zabudowy nie została naruszona przez organ I instancji, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym, zawiera wymagane załączniki w postaci wyników analizy w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a przeprowadzona analiza jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Dlatego też zarzuty odwołania nie mogą być uwzględnione, gdyż prowadziłoby to do naruszenia wskazanych wyżej zasad kształtowania zabudowy. K. F. w skardze na wyżej opisaną decyzję odwoławczą zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania poprzez: 1. błędną interpretację normy prawnej wyrażonej w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.; 2. brak uwzględnienia i merytorycznego odniesienia się w decyzji do obowiązujących przepisów wynikających z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.; 3. nieprawidłową analizę obszaru odnoszącą się do warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 4. nieuwzględnienie w decyzji wymogów wynikających z art. 7 k.p.a., określającego zasadę prawdy obiektywnej. Motywując sformułowane zarzuty, zainteresowana w uzasadnieniu skargi stwierdziła, że przy wprowadzaniu nowelizacji art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w roku 2023, autor projektu zmian podkreślił, że inicjatywa zmiany ustawodawczej była podyktowana koniecznością sprecyzowania przepisów, nie zaś ich zmiany [normatywnej – przyp. wł. Sądu]. Nowelizacja ta zlikwidowała niespójność występującą w uprzednim stanie prawnym, polegającą na odmiennym określeniu tego samego treściowo pojęcia w akcie podstawowym w odniesieniu do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zdaniem strony, przepis ten, do którego Kolegium nie odnosi w swojej decyzji i go nie uwzględnia, obowiązuje od początku wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest od roku 2003. W przekonaniu skarżącej, niezależnie od obowiązywania art. 61 ust. 5a w dotychczasowym czy też znowelizowanym brzmieniu, w praktyce przy sporządzaniu projektów decyzji, rozstrzygając co stanowi front terenu dla potrzeb wyznaczenia obszaru analizowanego, również należy uwzględnić kwestię ustanowionej służebności drogowej, ponieważ zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Według skarżącej, wjazd drogą służebną o szerokości 4 m spełnia ustawowe kryteria i nie jest niczym szczególnym, dlatego też według obowiązującej wykładni przepisów art. 61 ust. 5a i art. 2 pkt 14 u.p.z.p., strona uważa, że w przypadku jej działki ustanowiona droga służebna przylega (pod kątem prostym) do granicy działki oznaczonej literami A, D na załączniku graficznym nr 1 do odwołania, czyli do zachodniej części granicy działki i ten bok (krawędź) o długości 60 m należy uznać za front terenu, co daje jednoznacznie podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego o promieniu 180 m (3 x 60 m). W tym kontekście strona stwierdziła, że stanowisko organu, iż poszerzenie granic obszaru analizowanego skutkowałoby niedopuszczalnym i celowym szukaniem takich funkcji, cech i parametrów, by uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach wskazanych przez inwestora są nietrafione i nieuzasadnione. Dodała, że do takiego rozstrzygnięcia – co należy rozumieć przez front terenu - cały bok (krawędź) czy część boku (krawędzi) działki przylegającej do drogi obciążonej służebnością drogową – przychyla się orzecznictwo sądów administracyjnych. Nadto zainteresowana stwierdziła, że argumenty Kolegium co do tego, że pośredni dostęp do drogi publicznej może być podstawą do niespełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. oraz podstawą do analizy funkcji są dla niej niezrozumiałe. Według strony, organ nie uzasadnił tego stanowiska, ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że dostęp pośredni to ważna cecha, która charakteryzuje teren inwestycji, jednakże na czym polega ważność tej cechy i jaka wykładnia przepisów określa istotę tej cechy organ już nie sprecyzował. W takich warunkach skarżąca stwierdziła, że warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, zaś negatywną opinię Kolegium, podtrzymującą argumentację Wójt Gminy [...] w tym zakresie uznaje za nieuprawnioną. Ponadto strona przedstawiła argumentację dotyczącą braku uwzględnienia przez organy zabudowy na działce nr [...], dla którego ustalono plan miejscowy umożliwiający realizację zabudowy mieszkaniowej (funkcja mieszkaniowa M), a która to działka znajdowałaby się w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Według strony, działka nr [...] położona w odległości ok. 130 m od granic przedmiotowego terenu, jest zabudowana i nie można od razu przesądzić, że jest to zabudowa nielegalna. W tym zakresie przedstawiła polemikę ze stanowiskiem organu, który stwierdził, że jest to inny rodzaj zabudowy niż planowana przez stronę zabudowa letniskowa, odwołując się do oznaczenia budynku w ewidencji gruntów i budynków. Strona powołała się na informacje uzyskane w Wydziale Ewidencji Gruntów i Budynków Starostwa [...], iż rzeczony budynek został wprowadzony do ewidencji po modernizacji ewidencji w 2013 r., a w operacie jest on zapisany jako dom letniskowy drewniany. Według niej, przede wszystkim budynek ten jest uwidoczniony na mapie zasadniczej, zatem zadaniem organu jest potwierdzić jego legalność i taka informacja powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Ponadto strona podniosła, że zarówno jej działka, jak i działka nr [...], na której znajduje się budynek, dla której ustalono plan miejscowy umożliwiający realizację zabudowy mieszkaniowej, zostały w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ujęte jako tereny sportu, rekreacji i turystyki oraz zabudowy mieszkaniowej letniskowej. Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji – i "przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, względnie wydanie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem"; 2) zasądzenie kosztów postępowania. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania sądowego wpłynęły wyjaśnienia organów (pismo Kolegium z dnia 2 września 2025 r. i pismo Wójta Gminy [...] z dnia 1 września 2025 r. co do tego, że w aktach dotyczących wydanej przez Wójta Gminy [...] decyzji nr [...] z dnia 3 stycznia 2025 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na terenie działki nr [...] w K. , znajduje się rysunek analizy w takiej samej postaci, jak w przesłanych wcześniej aktach administracyjnych. Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. skarżąca podtrzymała skargę i argumenty w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta dokonywana jest w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (por. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08 i 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2025 r. – wydana w wyniku rozpatrzenia sprawy w II instancji – utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 3 stycznia 2025 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na terenie działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., gmina [...]. Ze względu na uwarunkowania prawne i stanowiska organów oraz skarżącej należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że w niniejszej sprawie z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) powinny być stosowane w brzmieniu obwiązującym od 24 września 2023 r., wprowadzonym ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 ze zm.). Niemniej jednak art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Z kolei art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 4 kwietnia 2025 r. - Dz.U. z 2025 r., poz. 527) stanowi, że studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego należy zauważyć, że w sprawie zastosowanie znajdował art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed przywołanej zmiany z 2023 r., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie (pkt 1-6), przy czym z pkt 1 wynika wymóg, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed omawianej zmiany stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Natomiast przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w aktualnym brzmieniu (którego zastosowanie uwarunkowane jest wejściem w życie planu ogólnego dla danej gminy z graniczną data 30 czerwca 2026 r.), przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Aktualne brzmienie tego przepisu (zd. ostatnie) w pełni koresponduje z treścią art. 2 pkt 14 u.p.z.p., który niezmiennie od samego początku (tj. 11 lipca 2003 r.) stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sąd zgadza się ze skarżącą, że mając powyższe na uwadze, jak też fakt, że zmiana art. 61 ust. 5a u.p.z.p. miała na celu sprecyzowanie (dookreślenie) brzmienia przepisu, nie zaś dokonanie jego zmiany normatywnej, przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w poprzednim brzmieniu należy wykładać w powiązaniu z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i przyjąć, że przez front terenu działki, która ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę obciążoną służebnością drogową, należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. To zaś, czy nieruchomość służebna ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, czy też poprzez drogę wewnętrzną nie ma już znaczenia dla ustalenia promienia obszaru analizowanego. Sąd przypomina, że organy przyjęły, iż podstawą wyznaczenia takiego obszaru powinna być nie szerokość frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (przepis te dotyczy określenia granic terenu objętego wnioskiem), rozumianego jako ta działka, na której planowana jest zabudowa wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, lecz część sąsiedniej działki nr [...] (poprzez którą działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej na zasadzie służebności), a która to działka przylega do drogi wewnętrznej na szerokości ok. 4 m, za zatem trzykrotność tej wartości była mniejsza niż ustawowe minimum 50 m. Stwierdzony błąd co do wykładni prawa materialnego miał niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadził do wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości minimalnej, tj. 50 m od granic terenu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy uwzględnienie prawidłowego rozumienia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. skutkowałoby przyjęciem znacząco powiększonego obszaru analizowanego, gdyż wymagana trzykrotność odnosiłaby się w tym wypadku do tej części działki nr [...], która przylega do granicy działki obciążonej służebnością drogową. Prima facie, może być to wartość większa niż 50 m, jednakże kwestia długości granicy tej części działki nr [...] wymaga poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych przez organ administracji. Przy tym, Sąd stwierdza, że w ogóle nie mógł uznać prawidłowości formalnej – a w następstwie również i merytorycznej – przeprowadzonej analizy, bowiem kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000), na której wyznaczono obszar analizowany w odległości 50 m od granic działki nr [...], nie obejmuje całości terenu sąsiedztwa tej działki. Poza granicami mapy pozostaje bowiem cała południowa część domniemanego obszaru analizowanego. Mapa kończy się w zasadzie na południowej granicy działki nr [...] i nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, zaś w konsekwencji również zidentyfikowania ewentualnego sposobu zagospodarowania tej części terenu. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to wprost z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (verba legis: właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a). Wymóg ten jest ściśle związany z potrzebą zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Otóż z punktu widzenia realizacji tych wartości istotna jest analiza istniejącego zagospodarowania z każdej strony działki budowlanej, przy czym w pewnych przypadkach, z uwagi na charakterystykę danego terenu, konieczne może być wyznaczenie terenu objętego analizą urbanistyczną w sposób nieodpowiadający kształtem figurze okręgu, ale może to być przykładowo również elipsa. W szczególności, w realiach danej sprawy może zachodzić potrzeba rozszerzenia granic terenu analizowanego po dwóch stronach terenu inwestycji. Takie działania organu powinny jednak zostać dokładnie uzasadnione w analizie, a podstawą takiego nietypowego ukształtowania granic obszaru analizowanego musi być potrzeba zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (por. np. wyroki NSA z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 237/20 i 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2146/20, dostępne jw.). W każdym razie, jak wynika z utrwalonego stanowiska orzecznictwa, narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną. Sporządzenie takiej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy architektoniczno-urbanistycznej jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (patrz np. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2211/21, dostępny jw.). Sąd podkreśla, że niezależnie od finalnego kształtu obszaru analizowanego, obszar ten powinien zostać wyznaczony wokół całej działki, tj. w każdym kierunku od jej granic. Tego zaś w niniejszej sprawie niewątpliwie zabrakło. W tym miejscu trzeba również zauważyć, że Kolegium – w przeciwieństwie do organu I instancji – błędnie wskazało na rozporządzenie wykonawcze, jakie znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Ze względu na wspomniana datę wszczęcia postępowania (postępowanie wszczęte na wniosek z dnia 26 sierpnia 2024 r.) w tej sprawie zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116), nie zaś rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.). W związku z tym odwołanie się przez organ II instancji do § 9 tego ostatniego rozporządzenia z 2003 r. było nietrafne. Aktualnie, zgodnie z § 11 rozporządzenia z 2024 r. to analiza, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierająca część tekstową i graficzną, stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a nie wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, jak przewidywał § 9 rozporządzenia z 2003 r. Niezmienny jest jednak wniosek, że to wnioski tej analizy oraz ich rzetelność, kompletność i zgodność z wymogami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sąd podkreśla, że przekazane przez organ akta administracyjne – na podstawie których sąd administracyjny wyrokuje w sprawie (art. 133 § 1 p.p.s.a.) – nie potwierdzały dopełnienia przez organ wymogów ustawowych w omawianym zakresie. Akta sprawy administracyjnej (wraz z pismami wyjaśniającymi organów uzyskanymi w toku postępowania sądowego) jednoznacznie potwierdzają, że organ administracji nie przeprowadził analizy urbanistycznej na kopii mapy zasadniczej obejmującej całość terenu, który powinien zostać poddany takiej analizie. Jeżeli zaś to właśnie taka kopia mapy zostałaby w rzeczywistości dołączona przez zainteresowaną do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to wniosek ten powinien podlegać uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. przez załatwieniem sprawy. Należy bowiem w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in.: mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci (pkt 1) oraz określenie granic terenu objętego wnioskiem (pkt 1a). Wobec powyższego, wszelkie ustalenia i rozważania organów co do wymogu spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu musiały być uznane za nieuprawnione, bo oparte na wadliwie przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno mówić o przydatności dalszych ustaleń i ocen zawartych w analizie oraz w wydanych w sprawie decyzjach. W razie zdyskwalifikowania analizy urbanistycznej, z uwagi na nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, niezależnie od ewentualnych pozostałych wadliwości dowód ten powinien być ponownie przeprowadzony (por. np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 691/22, dostępny jw.). Dlatego też nie mogły się ostać wnioski organu, że w przedmiotowej sprawie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla rozszerzenia wyznaczonego minimalnego obszaru analizowanego, gdyż jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym oraz zawiera całą jednostkę funkcjonalno-przestrzenną, jak też zachodzi brak kontynuacji funkcji przez planowaną zabudowę. Powyższa ocena względem uchybień w zakresie przeprowadzenia analizy nie wyklucza przy tym odnotowania innych nieprawidłowości analizy urbanistycznej, jak i samej decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 835/21, dostępny jw.). Niemniej jednak Sąd podkreśla, że wszelkie zarzuty i argumenty strony skarżącej dotyczące kwestii, które w kontekście uwag formułowanych względem zabudowy na działce nr [...] można by określić jako relacje między funkcją zabudowy mieszkalnej oraz zabudowy rekreacji indywidulanej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mają w istocie charakter wtórny wobec omówionych wcześniej zagadnień, w tym zarzutów strony, dotyczących kwestii prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Skoro bowiem zarzuty dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego okazały się zasadne, w ponowionym postępowaniu organ obwiązany będzie usunąć stwierdzone wady i przeprowadzić analizę urbanistyczną na obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie ze wskazaniami Sądu, tj. przy zastosowaniu prawidłowej wykładni prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.), na kopii odpowiedniej mapy obejmującej cały obszar analizowany wokół terenu działki budowlanej. Jeżeli zaś w tak ustalonym sąsiedztwie będzie znajdowała się zabudowa pozwalająca na ustalenie wzajemnych relacji wskazanych funkcji, to w sposób konieczny powinna ona stanowić przedmiot rozważań merytorycznych organu. Wtedy też organ jednoznacznie ustali, czy obszar analizowany obejmuje również m.in. działkę nr [...], a jeśli tak, to jaki charakter ma zabudowa znajdująca się na tej działce i czy może być podstawą ustalenia prawidłowości w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowana terenu, jaka występuje w sąsiedztwie terenu inwestycji – i czy planowana na działce nr [...] zabudowa stanowi kontynuację funkcji występującej w sąsiedztwie. W tym miejscu Sąd zatem jedynie sygnalizuje, że w kontekście regulacji prawnych dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego zabudowa rekreacji indywidualnej (zabudowa letniskowa) nie pozostaje co do zasady w kolizji z zabudową mieszkalną (por. np. wyroki NSA z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II OSK 569/13 i 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2130/19, dostępne jw.). Jest to jednak tylko pewne założenie ogólne. Ostateczny wynik co do tego, czy planowana zabudowa rekreacji indywidualnej będzie stanowić kontynuację funkcji istniejącej w sąsiedztwie (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) – a w tym ewentualnej zabudowy mieszkalnej – zależeć będzie od realiów danej sprawy i wyników analizy urbanistycznej (por. np. wyroki NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2601/19, 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1167/20, 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1330/20 i wcześniej przywołany wyrok 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2146/20 - orzeczenia dostępne jw.). Ponadto Sąd zauważa, że według takiego stanu sprawy, jaki został poddany ocenie przez Sąd, również za nieuprawnione musiało być uznane argumentowanie – stwierdzenie organu, że w granicach obszaru analizowanego, ale również w promieniu 630 m nie znajduje się jakakolwiek zabudowana działka charakteryzująca się pośrednim dostępem do drogi (publicznej lub wewnętrznej) – oparte na założeniu, że kontynuacja funkcji wymaga potwierdzenia istnienia na obszarze analizowanym zabudowanej działki charakteryzującej się pośrednim dostępem do drogi (publicznej lub wewnętrznej). I znów, zasadniczo rodzaj dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie ma znaczenia dla oceny kontynuacji funkcji, a co najwyżej może wpływać na ocenę sposobu wyznaczenia linii zabudowy, względnie na ocenę uwarunkowań komunikacyjnych w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z kolei argumenty dotyczące tego, że w promieniu 700 m od granic przedmiotowego terenu nie występują działki zabudowane dwoma budynkami rekreacji indywidualnej, jak też "spojrzenie poza granice obszaru analizowanego", które według organu "jednoznacznie wskazuje na "dominację terenów niezabudowanych - lasów w tej części obrębu [...]", mogłoby mieć znaczenie jedynie pomocnicze w stosunku do ustaleń dotyczących prawidłowości urbanistyczno-architektonicznych występujących na obszarze analizowanym. Podsumowując, Sąd stwierdza, że organy administracyjne nie przeprowadziły prawidłowo postępowania, a zaskarżona decyzja, jak i popędzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają zasadom wynikającym przepisów art. 7 (zasadzie prawdy obiektywnej), art. 8 § 1 (zasadzie wzbudzania zaufania do władzy publicznej), art. 11 (zasadzie przekonywania), a także wymogom szczegółowych przepisów dotyczących ustalania oraz rozpatrywania materiału dowodowego i motywowania rozstrzygnięcia, tj. art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Niemniej jednak zarzuty i oczekiwania skarżącej co do konieczności odniesienia się przez organy do treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego w niniejszej sprawie były niezasadne. Studium takie nie stanowi bowiem punktu odniesienia ani wytycznych wiążących organ gminy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Skoro organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie, to oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia wyżej przywołanych przepisów postępowania. Przypisane organom naruszenia w zakresie prawa procesowego wskazują na brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji bez należytego oparcia takiego rozstrzygnięcia w analizie stanu faktycznego i obwiązujących przepisach prawa. Jest przy tym oczywiste, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a analiza powinna być przeprowadzona ponownie, skoro dotyczyło podstawowych kwestii wadliwie rozstrzygniętych w decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W tym też zakresie brak odpowiednich ustaleń i rozważań organu świadczył jednocześnie o naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 5a w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Ze względu na wagę stwierdzonych uchybień w sprawie zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie sprostała bowiem wymaganiom w omawianym zakresie, w istocie utrwalając błędy organu I instancji. Sąd podkreśla, że organ administracji w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania będzie zobowiązany jeszcze raz, od początku wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności, niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym sygnalizowane powyżej kwestie i aspekty sprawy wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego), a następnie rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim wykonania prawidłowej pod względem formalnym (na odpowiedniej mapie, z wyznaczeniem całego obszaru analizowanego w odległości uwzględniającej prawidłową wykładnię przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) i merytorycznym (uwzgledniającej wymogi ustawy i rozporządzenia wykonawczego) analizy architektoniczno-urbanistycznej. W tym też zakresie powinien uwzględnić wskazania wynikające z wykładni prawa i wytycznych, które Sąd przedstawił w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Należy zatem kierować się rozumieniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przestawionym przez Sąd i wyznaczyć obszar analizowany zgodny z tą wykładnią, na odpowiednim materiale mapowym. Następnie zaś rozważyć uwarunkowania funkcjonalno-przestrzenne występujące w sąsiedztwie terenu inwestycji, kierując się wspomnianymi wytycznymi Sądu. Dopiero wtedy organ będzie mógł prawidłowo rozstrzygnąć, czy w sprawie zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy zgodnych z wnioskiem strony skarżącej. Organ zadba także o to, by załączniki do decyzji spełniały wymogi określne w przepisach ustawy i rozporządzenia wykonawczego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę wniosek strony skarżącej, wynik sprawy i wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (500 zł wpisu od skargi).