II SA/Po 544/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008r. przy udziale sprawy ze skargi W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. Nr [...], Znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...]-,zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska W. B. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], przy ul. L. w P. W toku postępowania administracyjnego wnioskodawca oświadczył, że prowadzi rodzinne gospodarstwo rolne, w skład którego wchodzą działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...]m². Decyzją nr [...] z dnia [...] r., Prezydent Miasta na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż stosownie do art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z [...]1994 r. stracił ważność z dniem [...].2004 r., obecnie na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P." przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...], oznaczającym tereny wyłączone z zabudowy, preferowana funkcja - tereny żywicielskie, w rejonie o przewadze funkcji strukturalnych klinów zieleni, w ramach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]. Dnia [...]2006 Rada Miasta przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], plan ten obejmuje teren inwestycji. Powyższa uchwała o planie miejscowym przesłana została Wojewodzie w celu stwierdzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie ze wymienionym planem miejscowym z dnia [...] r. przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] oznaczającym tereny rolnicze, na których przewiduje się zakaz zabudowy kubaturowej. Wnioskodawca oświadczył, że prowadzi gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni [...]m². Wobec braku planu miejscowego, ustalając czy planowana inwestycja zalicza się do zabudowy zagrodowej organ odwołał się do przepisów szczególnych. Wskazano, iż w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa może być realizowana tylko na terenie rodzinnych gospodarstw rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11.04.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592). Przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w wyniku której ustalono, iż wnioskodawca posiada rodzinne gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, powierzchnia ta nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie ([...] ha). Na całym obszarze analizowanym wzdłuż ulicy L. przeważa niska, wolnostojąca zabudowa mieszkalna jednorodzinna, oddalona o ponad [...] m od terenu inwestycji. Jednak zabudowa jednorodzinna nie może wyznaczać wymagań dla ustalenia warunków zabudowy dla realizacji zabudowy zagrodowej. Jedyna zabudowa zagrodowa występująca w pobliżu przedmiotowej działki znajduje się w odległości [...] m i zrealizowana jest od strony drogi wewnętrznej, a nie od ulicy L. Warunki zabudowy dla planowanej inwestycji można ustalić w przypadku spełnienia wszystkich wymagań zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie został jednak spełniony warunek kontynuacji funkcji budynków znajdujących się w sąsiedztwie przy zachowaniu parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Analiza sąsiedztwa wykazała, że zabudowa jednorodzinna zlokalizowana wzdłuż ul. L. nie może wyznaczyć wymagań do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Jedyna zabudowa zagrodowa, występująca w pobliżu omawianej działki, zrealizowana została od strony drogi wewnętrznej, a zatem w oparciu o nią nie można ustalić lokalizacji, tj. linii zabudowy od strony ul. L. dla budynków planowanych na objętej wnioskiem działce. Dodatkowo przedmiotowa inwestycja sprzeczna jest z zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" oraz z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. W. B. wniósł odwołanie, podnosząc, iż dla terenu planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ nie może się więc powoływać na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogą być zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślił, iż w myśl wciąż obowiązującej uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]1994 r. przedmiotowe grunty zakwalifikowano jako przeznaczone na cele budownictwa mieszkaniowego. W ocenie inwestora błędnie organ I instancji przyjął, że skoro budynek na działce sąsiedniej dostępny jest z drogi wewnętrznej, to niemożliwe staje się wyznaczenie linii zabudowy. W odwołaniu wskazano również numery kilku działek z istniejącą zabudową zagrodową. Pismem z dnia [...] r. odwołujący się sprostował oznaczenia działek, które jego zdaniem posiadają zabudowę zagrodową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie można było pominąć zapisów uchwalonego w dniu [...].2006 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jego uchwalenie ma istotne znaczenie dla oceny zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy. Słusznie też przyjął organ I instancji, że planowana zabudowa nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów odwołania, wyjaśniono, ze błędne jest przekonanie skarżącego o obowiązywaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z [...].1994 r. Skargę na opisaną decyzję Kolegium wniósł inwestor W. B., domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja podjęta została niezgodnie z obowiązującym w dacie jej wydania stanem prawnym. Skarżący wskazał, iż w dacie wydawania decyzji dla jego działki nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwała Rady Miasta z dnia [...].2006 r. nie została opublikowana w dzienniku urzędowym województwa. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone przez organy obu instancji dotknięte jest licznymi wadami, w szczególności organy obu instancji nie wyjaśniły i nie rozpatrzyły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja nr [...] Prezydenta Miasta nie posiada obligatoryjnego załącznika tekstowego i graficznego wymienionego w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 z 2003 r.) zawierającego wnioski z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie na załączniku mapowym decyzji znajduje się zapis, iż mapa zawiera wyniki analizy, nie odpowiada on jednak rzeczywistej treści mapy - na przedmiotowej mapie zaznaczono tylko granice terenu inwestycji. Wątpliwości budzi także prawidłowość sporządzonej w sprawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W toku postępowania opracowana została analiza z dnia [...] r., następnie uzupełniona opracowaniami (analizami) z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. Żadna z tych analiz nie posiada prawidłowo sporządzonej części graficznej, zgodnej z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Części graficzne wszystkich trzech analiz sporządzone zostały na wydrukach komputerowej geomapy, nie posiadają skali i nie stanowią kopii mapy zasadniczej (mapy katastralnej) przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W konsekwencji mapy te nie odpowiadają wymogom przepisów § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. Bezskalowa komputerowa geomapa nie daje gwarancji rzetelności danych zawartych w treści mapy i uniemożliwia weryfikację sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Opracowując analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uzupełnienia analizy organ za każdym razem inaczej określał granice obszaru analizowanego. Na "mapie terenu" sporządzonej dnia [...] r. obszar ten obejmuje zbieg ulic L. i N., odnosi się do działek zlokalizowanych tylko po jednej stronie ulicy L. Natomiast na mapie dołączonej do analizy z dnia [...] r. zaznaczono jako obszar analizowany teren wzdłuż ulicy L. na całej długości jej przebiegu, obejmuje on działki znajdujące się w znacznej odległości od terenu planowanej inwestycji, działka skarżącego położone jest nie w centrum obszaru analizowanego, a na jednym z jego końców. Ani w treści samej analizy, ani w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego zmieniono granice obszaru analizowanego, z jakich powodów wytyczono go w taki właśnie sposób. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprawdzie określają tylko minimalne wymogi co do rozmiaru obszaru analizowanego, organ może przyjąć do analizy obszar większy niż minimalny, nie oznacza to jednak dowolności i arbitralności w tym zakresie. Realizacja "zasady dobrego sąsiedztwa" wymaga dokonania ustaleń jaka jest funkcja i cechy zabudowy terenów znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. W takim celu wyznacza się obszar analizowany i cel ten określa sposób wytyczenia granic obszaru poddanego analizie. W tych okolicznościach uznać trzeba, iż obszar analizowany określony został w przedmiotowej sprawie przez Prezydenta Miasta arbitralnie, z naruszeniem przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ I instancji nie wyjaśnił także w dostateczny sposób charakteru planowanej inwestycji - czy zamierzenie inwestycyjne rzeczywiście obejmuje zabudowę zagrodową związaną z produkcją rolniczą, czy też dotyczy typowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Samych tylko twierdzeń skarżącego, że inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej nie można uznać za wystarczające. Również fakt, iż inwestor jest właścicielem kilku działek, stanowiących grunty rolne o łącznej powierzchni [...] ha nie oznacza jeszcze, iż prowadzi on gospodarstwo rolne, a tylko w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego można mówić o zabudowie zagrodowej. Natomiast organ odwoławczy naruszył podstawową zasadę postępowania odwoławczego, ograniczając się w zasadzie wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji i nie rozpoznając sprawy co do istoty. Nadto Kolegium nie wyeliminowało wymienionych wyżej wadliwości decyzji organu I instancji. Wszystko to stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności z art. 15 kpa i przepisu art. 138 § 1 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do szeregu zarzutów odwołania. Nie odniesiono się do argumentu skarżącego, iż wskazane przez niego w odwołaniu działki z zabudową zagrodową znajdują się w granicach obszaru analizowanego, ani nie ustalono czy w istocie są one zabudowane w taki właśnie sposób. W konsekwencji nie wyjaśniono również czy mają one dostęp do tej samej drogi publicznej, rozumiany jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Okoliczności te mogły zaś przesądzać o dopuszczalności planowanej inwestycji. Kolegium błędnie także powoływało się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalonego w dniu [...]2006 r., w sytuacji gdy w dacie orzekania przez organy obu instancji nie był on jeszcze opublikowany i nie obowiązywał. Zauważyć także należy, iż w sytuacji gdyby zapisy planu były obowiązujące, bezprzedmiotowe byłoby wydawanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 138 § 1 kpa oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było uchylenie decyzji organów I i II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę należy wyjaśnić okoliczności szczegółowo wymienione wyżej, w szczególności należy przeprowadzić analizę funkcji i cech zabudowy w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany i stosownie do poczynionych rozstrzygnąć sprawę. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].2006 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ B.Drzazga /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska MK