II SA/Po 545/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Starosty Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Starosty Sz. kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/E.Podrazik Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił na rzecz Urzędu Miasta i Gminy S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz zbiornikiem bezodpływowym na ścieki na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości S., gmina S.. W dniu [...] r. do Kancelarii Urzędu Miasta i Gminy S. wpłynęło odwołanie Starosty S. od powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów art. 10, art. 28-30, art. 61 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.- dalej k.p.a.) oraz wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego – art. 59, art. 60 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 10 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej u.p.z.p.). W uzasadnieniu odwołania Starosta podniósł, iż organ błędnie określił strony postępowania i w konsekwencji Starosta S. jako strona, nie został zawiadomiony o wszczęciu i zakończeniu postępowania, co narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem skarżącego Starosty wątpliwości budzi wskazanie w decyzji organu I instancji jako wnioskodawcy i strony postępowania, co narusza zasadę skargowości i w konsekwencji może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Powołując się na przepis art. 28 k.p.a. Starosta zakwestionował uznanie Wydziału Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy za podmiot należący do kategorii podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a. Starosta podniósł, iż w przypadku, gdyby inwestorem była sama gmina, to organem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy byłby burmistrz, jako jej organ wykonawczy. W takiej jednak sytuacji, organ ten nie mógłby być stroną prowadzonego przez siebie postępowania. Za wadliwe Starosta uznał skierowanie decyzji do Starostwa Powiatowego w S., bowiem zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Tym samym skierowanie decyzji do Starostwa Powiatowego, a nie do Starosty, stanowi naruszenie przepisów dotyczących obowiązku informowania strony w toku postępowania administracyjnego oraz skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Wskazano, iż zgodnie z zapisami prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej, jej właścicielem jest Skarb Państwa, stąd zgodnie z art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Pozbawienie Starosty prawa do czynnego udziału w postępowaniu stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. Starosta wskazał ponadto na naruszenie przez organ I instancji przepisów materialnoprawnych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy poprzez nie załączenie mapy zasadniczej do decyzji oraz odstąpienie od określenia obszaru analizowanego. Zdaniem Starosty określenie warunków zabudowy dla kilku budynków mających zostać usytuowanych na tej samej działce powinno nastąpić w jednej decyzji, tymczasem w odniesieniu do przedmiotowej działki Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał jeszcze trzy inne decyzje, oddzielnie dla poszczególnych budynków. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. oraz na podstawie art. 59, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie przysługuje staroście powiatowemu, co wyklucza możliwość skutecznego złożenia odwołania. Wskazano, iż przepisy u.p.z.p. stanowią, że starosta może być wyłącznie organem współdziałającym i opiniującym. Na powyższą decyzję Starosta S. wniósł w ustawowym terminie skargę do sądu administracyjnego. Przytaczając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 127 §1, art. 138 §1 pkt 3 kpa, art. 28-30 kpa, art. 11 i 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 59-61 i art. 64 u.p.z.p., jak również o uchylenie decyzji organu I instancji. Starosta podkreślił, iż właścicielem nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy jest Skarb Państwa, zatem rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy interesu prawnego Skarbu Państwa, co stanowi wystarczającą przesłankę do uznania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę S. za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi. Przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, iż postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy, które nie rodzą praw do terenu, nie naruszają prawa własności i uprawnień osób trzecich, stąd nie jest możliwe nadanie przymiotu strony skarżącemu organowi. W żadnej bowiem mierze uprawnienia Starosty S. nie zostały uszczuplone na etapie procesu inwestycyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – przepisami prawa materialnego i procesowego ( art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 59, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. Oceniając, czy stronie skarżącej przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, organ odwoławczy pominął treść art. 28 k.p.a., błędnie przyjmując jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przepisy u.p.z.p. i w oparciu o te przepisy uznał, iż Starosta S. w odniesieniu do nieruchomości, dla której decyzją organu I instancji ustalone zostały na wniosek Urzędu Miasta i Gminy S. warunki zabudowy, nie ma przymiotu strony postępowania w tym postępowaniu. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona w sposób wiążący m.in. dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji. W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż decyzja o warunkach zabudowy wkracza, lub może wkraczać, w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle tego przepisu stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będzie zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Komentatorzy u.p.z.p. wskazują, iż źródłem interesu prawnego właściciela i użytkownika wieczystego nie są przepisy u..p.z.p., lecz prawa podmiotowe wynikające z przepisów Kodeksu cywilnego, chronione również przez prawnoadministracyjne regulacje zawarte między innymi w art. 1 ust. 1 pkt 7 oraz w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Na tej podstawie należy więc uznać zarówno właściciela, jak i użytkownika wieczystego za strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy odnoszących się do nieruchomości, do której podmioty te mają odpowiedni tytuł prawny (prawo własności, prawo użytkowania wieczystego). Powyższe stanowisko prezentowane było w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w wyroku z dnia 23 marca 1983 r. sygn. SA/Kr 58/83 (Lex nr 11329), w wyroku z dnia 22 października 1987 r. w sprawie IV SA 590/87 (ONSA 1987 r., z. 2, poz. 71) oraz w wyroku z dnia 7 marca 2000 r., IV SA 364/99 (LEX nr 54743). Podkreślano, iż właściciel nieruchomości jest stroną w postępowaniu o ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz o zatwierdzenie planu realizacyjnego inwestycji na jego nieruchomości, niezależnie od tego, kto jest wnioskodawcą w sprawie wydania takich decyzji. Stanowisko takie prezentowane jest również w doktrynie (por. Z. Niewiadomski "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego o zagospodarowaniu przestrzennym (Wybrane zagadnienia)", RPEiS 1998, nr 1, s. 70; G. Jyż, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Monitor Prawniczy 2001, nr 7, s. 395) – za T. Bąkowskim "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze, 2004 – System Informacji Prawniczej Lex- komentarz do art. 63 u.p.z.p.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w tych orzeczeniach, uznając, iż jest ono aktualne także pod rządami u.p.z.p. Wskazać w tym miejscu należy, iż nie przeczy temu treść powołanego przez organ odwoławczy art. 63 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy "nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności". Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie Starosta S., reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, w odniesieniu do nieruchomości objętej postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy, powinien być traktowany jako statio fisci Skarbu Państwa, a tym samym wniesione przez niego odwołanie powinno zostać rozpatrzone merytorycznie. W świetle powyższego uznać należało, iż organ odwoławczy rozstrzygający niniejszą sprawę naruszył przepisy prawa materialnego – art. 28 k.p.a., art. 11 i 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 63 u.p.z.p. oraz przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Umorzenie postępowania odwoławczego skutkuje brakiem możliwości odniesienia się przez Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę do tych zarzutów skargi, które dotyczą postępowania organu I instancji oraz wydanej w tym postępowaniu decyzji oraz uwzględnienia żądania jej uchylenia. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, na mocy art. 152 tej ustawy określił, iż nie podlega ona wykonaniu do czasu jej prawomocności, o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie jej art. 200. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik BR