II SA/Po 545/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M.i J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] 2010 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz Kierownik Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta P. decyzjami z dnia [...] 2009 r. Nr [...] skierował M. J. do domu pomocy społecznej w S. i ustalił dla M. J. odpłatność w kwocie 310,80 zł za pobyt w tym domu. Decyzją z [...] 2009 r. Nr [...] ten sam organ zmienił własną decyzję z [...] 2009 r. kierującą M. J. do DPS w S. w ten sposób, że skierował ją do DPS w K. oraz zmienił własną decyzję z [...] 2009 r. ustalającą M.J. odpłatność za pobyt w DPS w S. w ten sposób, że ustalił odpłatność za pobyt w DPS w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]2010 r. Nr [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa stwierdziło nieważność ww decyzji z [...] 2009 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej: ups, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z powołanego przepisu wynika, że z decyzją w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej nierozerwalnie związana jest decyzja w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w nim. Z akt sprawy wynika, że zarówno w dacie złożenia przez stronę wniosku, jak i kierowania jej do DPS w S. przebywała ona czasowo w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych "[...]" w G.". Z przesłanego wywiadu środowiskowego wynika przy tym, że M. J. jest osobą bezdomną i nie jest wiadome, gdzie przebywała przed przyjęciem do szpitala. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ups właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie przy tym do art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. Przepisy ustawy o pomocy społecznej przewidują jednak inny organ właściwy dla osoby bezdomnej. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 ups). Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta P. posiadając informację na temat bezdomności M. J. powinien był ustalić ostatnie miejsce jej zameldowania na pobyt stały. Organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na tę okoliczność i nie ustalił, czy jest właściwy do skierowania M. J. do domu pomocy społecznej, a w konsekwencji do ustalenia odpłatności za pobyt w nim. Takie zaniechanie stanowi rażące naruszenie art. 19 kpa, tj. przepisu przewidującego obowiązek przestrzegania z urzędu przez organy administracji publicznej swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Kolegium zaznaczyło, że akta sprawy, zgromadzone już po wydaniu decyzji wskazanej w sentencji wskazują, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały M. J. nie jest Miasto P., lecz S., ul. S.. Biorąc zatem pod uwagę, że M. J. była osobą bezdomną i ostatnim miejscem jej zameldowania była gmina S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Prezydent Miasta P. nie był organem właściwym do skierowania strony do domu pomocy społecznej w S., a także do ustalenia odpłatności za pobyt w nim. Z uwagi zatem na naruszenie przez Prezydenta Miasta P. przepisów o właściwości Kolegium w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 1 kpa stwierdziło nieważność decyzji z [...] 2009 r. o zmianie decyzji o skierowaniu M. J. do DPS i decyzji ustalającej odpłatności za pobyt w DPS. M. J. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Kolegium. Decyzją z [...] 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zaprezentował tożsame stanowisko z zawartym w zaskarżonej decyzji. M. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powołaną decyzję Kolegium z [...] 2010 r. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r., którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] 2009r. skierowaniu M. J. do domu pomocy społecznej w S. oraz dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt w wyżej wymienionym domu. W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że konieczność stwierdzenia nieważności zachodzi jedynie wówczas, gdy decyzja administracyjna dotknięta jest wadą istotną. Zaznaczyć trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 § 1 kpa. Z tego powodu wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 (w tym przesłanki niewłaściwości organu) winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob. Prawn. 1984, nr 10, s. 28; wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, Lex nr 47887, wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, Lex 47894). Jedną z przesłanek nieważności decyzji jest wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). W orzecznictwie przyjmuje się, że w myśl art. 156 § 1 pkt 1 kpa naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95). Organ niewłaściwy nie jest bowiem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości (wyrok NSA z 12 lipca 1994 r., II SA 781/93, OSP 1995, z. 1, poz. 25). Z powyższego wynika, że jeżeli w sprawie bezsprzecznie dojdzie do naruszenia właściwości organu istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie tutejszego Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał stwierdzić, że Prezydent Miasta P. był organem niewłaściwym do wydania decyzji o zmianie skierowania M. J. do domu pomocy społecznej w S. oraz ustalenia odpłatności za pobyt w nim. Ustalając właściwość organu w tej sprawie należało wyjść od przepisu art. 59 ust. 1 ups, zgodnie z którym decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Przy czym zgodnie z art. 101 ust. 6 ups dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze tak w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2009 r. przyjęło, że skarżąca jest osobą bezdomną i w związku z tym organem właściwym do zmiany decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej powinien być organ gminy ostatniego jej miejsca zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 ups). W myśl art. 6 pkt 8 ups osobą bezdomną jest osoba nie zamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i nie zameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba nie zamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Innymi słowy osobą bezdomną jest albo osoba nie zamieszkująca w lokalu i nie zameldowana na pobyt stały albo osoba nie zamieszkująca w lokalu i zameldowana w lokalu, w którym nie może mieszkać. Z akt przedmiotowej sprawy wbrew stanowisku Kolegium nie wynika, by skarżąca przed przyjęciem jej do szpitala w G. była osobą bezdomną. Na wstępie wyjaśnić należy, że Kolegium wywody swe oparło na materiale dowodowym zgromadzonym przez pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, przede wszystkim na potrzeby postępowania o przyznanie zasiłku stałego. W szczególności zaś w oparciu o wywiady środowiskowe, informacje zawarte w notatce urzędowej z dnia 14 stycznia 2009r., pismach: Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta w P., zarządcy nieruchomości MPGM, Szpitala [...] w G., Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. W wywiadzie środowiskowym z dnia 7 marca 2008 r. pracownik socjalna wskazała, że M. J. jest prawdopodobnie bezdomna. Podobne ustalenia poczyniono w wywiadzie z 5 września 2008r. Stwierdzono w nim, że brak jest informacji, co skarżąca robiła przed przyjściem do szpitala, nieznane jest też jej miejsce stałego zamieszkania. Jednocześnie zaznaczono, że podane przez nią informacje były nieprawdziwe. W piśmie z 23 marca 2009 r. Szpital "[...]" w G. podał, że nie posiada wiedzy o stałym miejscu zamieszkania M. J.. Z uwagi na fakt, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z [...] 2007 r. i w decyzji z [...] 2008 r. przyznającej zasiłek miesięczny wskazano adres skarżącej – ul. R. w P. organ (MOPR w P. działający z up. Prezydenta Miasta P.) sprawdził, czy skarżąca nie mieszka pod tym adresem. W piśmie z 8 maja 2009 r. zarządca nieruchomości MPGM w P. podał, że nie posiada informacji o zamieszkiwaniu M. J. w lokalu nr [...] przy ul. R.. Zaznaczył przy tym, że obecnie właścicielem lokalu jest P. R.. W notatce służbowej sporządzonej 14 stycznia 2009 r. pracownik MOPR w P. podał, że udał się pod ten adres, nie zastał nikogo, stwierdził, że na spisie lokatorów pod numerem R. nazwisko R., zaś jeden z sąsiadów poinformował go, że nie zna M. J.. Następnie Wydział Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta P. poinformował MOPR w P., że w ewidencji ludności miasta P. brak jest danych o skarżącej. Ze sporządzonej przez MOPR kopii dowodu osobistego M. J. wynika z kolei, że został on wydany przez Wójta Gminy S. w dniu [...] 2008 r. W dowodzie nie wskazano jednak adresu zameldowania. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformowało w dniu 15 września 2009 r. MOPR w P. o posiadanych danych adresowych dotyczących M. J.. Wynika z nich, że od 24 kwietnia 1977 r. do 29 czerwca 1989 r. zamieszkiwała ona w P. przy ul. R., następnie w okresie od 29 czerwca 1989 r. do 9 lutego 2001 r. w S. przy ul. S., skąd została wymeldowana w trybie administracyjnym. W okresie od 31 grudnia 2001 r. do 5 października 2001 r. była zameldowana czasowo w B. przy ul. C. W wywiadzie środowiskowym z 19 sierpnia 2009 r. zapisano, że M. J. ma zaburzone relacje rodzinne, nie zna miejsca pobytu matki, nie ma z nią kontaktu. Rodzice skarżącej noszą imiona J. i T.. W tym miejscu zauważyć należy, że skoro w myśl art. 101 ust. 1 ups w sprawie o świadczenie z pomocy społecznej powinien orzekać organ miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o nie, to Kolegium winno dążyć w pierwszej kolejności do ustalenia nie miejsca stałego zameldowania skarżącej, lecz jej miejsca zamieszkania przed umieszczeniem w szpitalu w G.. Zamieszkanie powinno się rozumieć zaś jako miejscowość, w której osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 kodeksu cywilnego). Zdaniem Sądu w świetle dowodów zgromadzonych w sprawie za wadliwe uznać należy przyjęcie przez Kolegium, że skarżąca w istocie nie zamieszkiwała przy ulicy R. w P.. Wbrew stanowisku orzekającego w sprawie organu nie sposób było przyjąć, że z faktu, iż właścicielem lokalu nr [...] jest W. R. wynika, że skarżąca w lokalu tym nie zamieszkiwała. W. R. nigdy nie wypowiedział się w tym względzie. Nie podważa właściwości Prezydenta Miasta P. do wydania decyzji z dnia [...] 2009r. treść notatki urzędowej sporządzonej przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy w R. w dniu 14.01.2009r. W istocie bowiem wynika z niej jedynie, że pracownikowi udało się przeprowadzić rozmowę z jednym z mieszkańców posesji przy ulicy R. w P., który nie znał skarżącej. Ustalenie, że M. J. nie figuruje w ewidencji ludności Urzędu Miasta P. oraz aktualnej ewidencji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji nie świadczy jeszcze o tym, że M. J. nie zamieszkiwała w chwili wydawania decyzji w P. przy ulicy R.. Prowadzone rejestry odzwierciedlają fakt zameldowania stałego i czasowego, które nie zawsze odpowiada faktycznemu miejscu zamieszkania. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, by Prezydent Miasta P. dopuścił się naruszenia przepisów o właściwości wskutek wydania decyzji z dnia [...] 2009r. o zmianie decyzji o skierowaniu M. J. do Domu Pomocy Społecznej w S. oraz o ustaleniu odpłatności za pobyt w nim. Dokonana przez Kolegium ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nosi znamiona dowolności. Pozostaje zatem w sprzeczności z art. 80 kpa. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, by w sprawie zaistniała przesłanka z art.156§1pkt.1 kpa, skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Prezydenta. Mając na względzie wykazane naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał, że wyczerpują one znamiona przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., i dlatego orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, mając także na względzie przepis art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione rozważania, co oznacza konieczność przyjęcia braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2009r., o ile nie zostaną ujawnione nowe istotne dla sprawy okoliczności. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz