II SA/Po 549/15

Dnia 15 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 roku sprawy ze skargi W. B.prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "V." W. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2015 roku Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Starosta P. na podstawie art. 71 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") wniósł sprzeciw wobec wniosku W. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą V., o zmianę sposobu użytkowania punktu skupu i sprzedaży surowców wtórnych z częścią socjalno-magazynową, wiatą, zbiornikiem bezodpływowym, piaskownikiem, wagą samochodową i zbiornikiem na wody opadowe na stację demontażu pojazdów, punkt skupu i sprzedaży surowców wtórnych z częścią magazynową, wiatą, zbiornikiem bezodpływowym, piaskownikiem, wagą samochodową i zbiornikiem na wody opadowe, na działce nr [...], położonej przy ul. J. w B., gmina P. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] lutego 2015 r. W. B. wystąpił ze zgłoszeniem zamiaru dokonania przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania opisanego wyżej terenu. Wcześniej, w dniu [...] lipca 2014 r., podobne zgłoszenie złożyła U. B. W trakcie postępowania zainicjowanego przez U. B. Wojewoda Wielkopolski w decyzji z dnia [...] października 2014 r., nr [...], stwierdził, że U. B. zamierzała usankcjonować istniejący już sposób użytkowania obiektu jako stacji demontażu pojazdów. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji gdy zmiana faktycznie została już dokonana jest sprzeczne z obowiązującymi normami prawnymi, ma charakter samowolny i nie wywołuje skutku, jakie ustawodawca normalnie wiąże ze zgłoszeniem. W tej sytuacji zastosowanie powinien znaleźć art. 71a pr. bud., który należy do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. W. B. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2015 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 6-10, art. 75 i art. 85 k.p.a. oraz art. 71 ust. 7 pr. bud. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest on zupełnie innym podmiotem niż U. B., która wcześniej wystąpiła z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania. W. B. zaznaczył, że nie prowadzi obecnie na tym terenie stacji demontażu pojazdu. Skarżący wyjaśnił zarazem, że rozważany obiektu budowlany został zrealizowany przez jego rodziców, którzy uzyskali m.in. kolejne pozwolenia Wojewody Wielkopolskiego na wytwarzanie odpadów i prowadzenie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Rozważany obiekt budowlany nigdy nie był przy tym przerabiany, a treść uzyskanych pozwoleń nie uległa zmianie. Na tym tle w ocenie skarżącego dochodzi do sprzeczności, gdyż jeden organ administracji publicznej udziela mu pozwolenia na prowadzenie stacji demontażu pojazdu, a drugi organ administracji publicznej odmawia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2015 r. w części dyspozytywnej, przywołującej jako podstawę prawną art. 71 ust. 7 pr. bud., i w to miejsce przywołał jako podstawę prawną art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b pr. bud. W pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć w nim zastosowanie. Ponadto Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. przeprowadził kontrolę na terenie, którego dotyczy omawiane zgłoszenie. W jej wyniku ustalono, że na terenie działki nr [...] prowadzona jest działalność gospodarcza – punkt skupu i sprzedaży surowców wtórnych, nie stwierdzono natomiast prowadzenia demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Na tej podstawie należy zatem przyjąć, że stacja demontażu pojazdów ma dopiero powstać. Następnie Wojewoda zauważył, że jeżeli skarżący powołuje się na kontynuowanie w tym zakresie działalności gospodarczej, to powinien wykazać, że jego poprzednik dysponował odpowiednim rozstrzygnięciem w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i mógł prowadzić taką stację na rozważanej posesji. Taki dokument nie został jednak przedstawiony przez W. B. Z akt sprawy wynika zarazem, że decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. udzielił U. i L. B. pozwolenia na użytkowanie na działce nr [...] punktu skupu złomu i sprzedaży surowców wtórnych z częścią socjalno-magazynową, wiatą, zbiornikiem bezodpływowym, piaskownikiem, wagą samochodową i zbiornikiem na wody opadowe oraz utwardzenie tejże działki. Tym samym zgłoszony przez W. B. sposób użytkowania obiektu budowlanego powinien zostać oceniony na nowo, przy uwzględnieniu przepisów o ochronie środowiska. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213 poz. 1397 z późn. zm.) stacje demontażu pojazdów w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. nr 25 poz. 202 z późn. zm.) zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Dla tego typu inwestycji konieczne jest więc uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. 1235 z późn. zm.) Dlatego tez zasadne było wniesienia sprzeciwu wobec rozpatrywanego zgłoszenia, mając na uwadze treść art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. b pr. bud. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. W. B. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. oraz art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] marca 2015 r. Ponadto W. B. wskazał, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do kwestii pozwoleń wydanych przez Wojewodę Wielkopolskiego, koncentrując się jedynie na konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając na uwadze wspomniane pozwolenia, sam wniosek o zmianę sposobu użytkowania powinien być w istocie uznany za zbędny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jednak art. 57a p.p.s.a. Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] lutego 2015 r. W. B., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą V. W. B., zgłosił zamiar zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (k. 37 akt adm. organu I instancji). Zlokalizowany na działce nr [...], położonej w B., przy ul. J. [...] w Gminie P., punkt skupu i sprzedaży surowców wtórnych z częścią socjalno-magazynową, wiatą, zbiornikiem bezodpływowym, piaskownikiem, wagą samochodową, zbiornikiem na wody opadowe na utwardzonej działce miał być bowiem uzupełniony o stację demontażu pojazdów. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Jak wynika przy tym z art. 71 ust. 2 pr. bud., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej. Jednocześnie ustawodawca wskazuje w art. 71 ust. 4 pr. bud., że zgłoszenia, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 pr. bud., należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpił, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Z kolei wedle art. 71 ust. 5 pkt 3 pr. bud. właściwy organ administracji publicznej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może spowodować niedopuszczalne: (a) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, (b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, (c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, (d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Jednocześnie w myśl art. 71 ust. 7 pr. bud. dokonanie zgłoszenia, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 pr. bud., po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko organu II instancji. Przede wszystkim Wojewoda Wielkopolski, a także częściowo skarżący, trafnie zwrócili uwagę na nieprawidłowe powołanie się przez Starostę P. w decyzji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] (k. 38 akt adm. organu I instancji), na art. 71 ust. 7 pr. bud. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], wynika, że w dniu [...] maja 2015 r. została przeprowadzona kontrola na działce nr [...] (k. 46 akt adm. organu II instancji). W jej wyniku ustalono jedynie, że na wspomnianym terenie prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie skupu i sprzedaży surowców wtórnych. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. udzielił zezwolenia na użytkowanie punktu skupu i sprzedaży surowców wtórnych z częścią socjalno-magazynową, wiatą, zbiornikiem bezodpływowym, piaskownikiem, wagą samochodową i zbiornikiem na wody opadowe oraz utwardzenie działki. W trakcie omawianej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2015 r. nie stwierdzono natomiast prowadzenia na działce nr [...] stacji demontażu pojazdów. Dlatego też nietrafne więc okazały się wywody organu I instancji co do samowolnej zmiany sposobu użytkowania rozważanego obiektu budowlanego przez skarżącego. W konsekwencji konieczne było rozpatrzenie zgłoszenia z dnia [...] lutego 2015 r. jako wniosku dotyczącego zupełnie nowej inwestycji. Z tej perspektywy należy zauważyć, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda Wielkopolski, że stacja demontażu pojazdów w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. nr 25 poz. 202 z późn. zm.) zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z § 2 ust. 1 pkt 42 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213 poz. 1397 z późn. zm.). Zgodnie natomiast z art. 72 ust. 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.), wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed dokonaniem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tym samym, mając na uwadze art. 72 ust. 5 pkt 3 lit. b pr. bud., należy uznać, że wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia z dnia [...] lutego 2015 r. jest zasadne, gdyż planowana zmiana użytkowania może spowodować niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska. Uchylenie tego zagrożenia możliwe jest dopiero w razie uzyskania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na co trafnie wskazał organ II instancji. Należy przy tym zaznaczyć, że tryb wzywania do uzupełnienia zgłoszenia określony w art. 71 ust. 3 pr. bud. nie znajduje w tym przypadku zastosowania, gdyż ustawodawca wskazuje expressis verbis w art. 71 ust. 5 pr. bud. przesłanki obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2006 r., II SA/Gd 716/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie podziela przy tym wywodów skarżącego, który wskazywał na uzyskanie wcześniej pozwoleń Wojewody Wielkopolskiego na gromadzenie odpadów związanych z demontażem pojazdów. Należy bowiem podkreślić, że rozstrzygnięcia te odnoszą się do innego zagadnienia, tj. do gospodarki odpadami, podczas, gdy obecnie kontrolowane postępowanie dotyczy pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W konsekwencji fakt uzyskania wspomnianych pozwoleń w zakresie gospodarki odpadami nie stanowi okoliczności determinującej konieczność wydania pozytywnej dla inwestora decyzji w zakresie prawa budowlanego. Podsumowując, przedmiotowa zmiana użytkowania obiektu budowlanego na działce nr [...] może spowodować niedopuszczalne pogorszenie stanu środowiska. Dlatego tez zasadne było wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia z dnia [...] lutego 2015 r. Uchylenie wspomnianego zagrożenie wymaga przedstawienia pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czego skarżący nie uczynił. W konsekwencji rozstrzygnięcie organu II instancji należy uznać za trafne. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.