II SA/Po 55/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2005 r. w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zastrzeżenia do wykazu nieruchomości zakwalifikowanych do nabycia prawa własności; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2004r. [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy P. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/G. Radzicka Prezydent Miasta P. po kolejnym ponownym rozpoznaniu decyzją z [...] września 2004r. nr [...] . odmówił uwzględnienia zastrzeżenia E. L. co do pominięcia - w wykazie nieruchomości zakwalifikowanych do nabycia prawa własności – nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,0608 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], będącej w ½ części w użytkowaniu wieczystym E. L. oraz w ½ części w użytkowaniu wieczystym T. L.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że E. L., który domaga się umieszczenia w wykazie nie jest uprawnioną osobą do nabycia prawa własności nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2002r. Nr 113 poz. 1209 ze zm.). W wyniku odwołania E. L., który zarzucił organowi wadliwą interpretację przepisów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta P.. Dokonując wykładni przepisów art. 1 ust. 2 ustawy cytowanej wyżej, organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący spełnia wymogi przepisów ustawy do nabycia własności. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła Gmina P. zarzucając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonuje wadliwej interpretacji przepisów ustawy stanowiącej uregulowania pozwalające na przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności i zmusza Gminę do wyzbycia się prawa własności co spowoduje uszczerbek w majątku Gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, zarzucając, że Prezydent Miasta P., który wydał decyzję w I instancji nie ma przymiotu strony uprawnionej do wniesienia skargi. Wyraziło również pogląd, że przymioty strony w niniejszym postępowaniu nie można przyznać Gminie P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta dotyczy oceny działania organów administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153 poz. 1269). Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak zawiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakaz "reformationis in peius" nie obowiązuje, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie właśnie taka sytuacja miała miejsce i dlatego Sąd skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 1 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2001 Nr 113 poz. 1209 ze zm.) decyzję o nabyciu prawa własności nieruchomości wydaje starosta – w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa, lub wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa – w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego. Aktem wykonawczym do ustawy jest rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa z 25 listopada 2003r. w sprawie szczegółowego trybu wydania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne (Dz. U. z 2003r. Nr 205 poz. 1991 ze zm.). § 2 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że przed wydaniem decyzji o nabyciu własności nieruchomości właściwy organ sporządza wykaz nieruchomości o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. Po upływie 30 dni od wyłożenia wykazu do publicznego wglądu osoby uprawnione mogą składać do właściwego organu zastrzeżenia dotyczące wykazu i to w terminie dalszych 30 dni. Dalej akt wykonawczy wyjaśnia, że w przypadku uwzględnienia zastrzeżenia organ zmienia dane zawarte w wykazie. Jednak nieuwzględnienie zastrzeżeń nie stanowi przeszkody do wydania przez właściwy organ decyzji o nabyciu prawa własności nieruchomości. Opisane wyżej regulacje zawarte w § 2 rozporządzenia wskazują jednoznacznie, że opracowanie wykazu jest jedynie czynnością techniczną, która ma na celu poinformowanie obywateli, że w ocenie organu sporządzającego wykaz, osoby w nim wymienione są uprawnione do skorzystania z uprawnień przyznanych ustawą. Jak wynika z uregulowań rozporządzenia nie uwzględnienie określonej nieruchomości w wykazie czy też nie uwzględnienie zastrzeżeń osoby żądającej uzupełnienia wykazu, nie stanowi przeszkody do złożenia wniosku o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Brak jest więc podstaw, aby odmowa uwzględnienia bądź nie uwzględnienia na wykazie rozstrzygana była w formie decyzji, gdyż podstawą decyzji muszą być przepisy prawa materialnego, a nie przepisy proceduralne. W tym zakresie zupełnie błędnym było przywołanie przez organ I instancji art. 1 ust. 1 ustawy z 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, skoro treść rozstrzygnięcia odmawia umieszczenia nieruchomości stanowiącej współwłasność E. L. na wykazie. Niedopuszczalnymi były również rozważania decyzji dotyczące materialnych podstaw przekształcenia, gdyż takiego wniosku o przekształcenie zainteresowany nie złożył. Organ II instancji, który nie zauważył, że decyzja zastała wydana bez podstawy prawnej nie uchylił zaskarżonej decyzji i nie umorzył postępowania I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa lecz podjął zbędne wywody dotyczące materialnych podstaw przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Powyższe uchybienia wskazują, że organy obu instancji rozstrzygały w sprawie bez podstawy prawnej co musiało skutkować wydaniem wyroku stwierdzającego nieważność decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do żądania - Samorządowego Kolegium Odwoławczego - odrzucenia skargi, Sąd uznał, że jest ono nieuzasadnione. Legitymację skargową w myśl przepisów art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma każdy "kto ma w tym interes prawny", a ponadto podmioty wskazane w tym przepisie. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja, ma zatem charakter materialno-prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślało, że pojęcie strony związane z załatwieniem spraw w postępowaniu administracyjnym nie jest tożsame z pojęciem "każdy kto ma interes prawny". Jak już wspomniano wyżej, legitymacja między innymi prezydenta miasta do wydania decyzji o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości wynika z przepisów ustawy z 26 lipca 2001r. artykułu 1 ustęp 3. Podpisany natomiast organ pod skargą Z. K. – Prezydent Miasta P. zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142 poz. 1591 ze zm.) wnosi skargę jako organ wykonawczy Gminy P., a nie przedstawiciel Gminy, gdyż nie działa w imieniu Gminy w rozumieniu art. 96 kc. Skoro więc Gmina P. uznawała jak to wykazano błędnie, że zaskarżona decyzja kasacyjna z określonymi wytycznymi spowoduje utratę własności nieruchomości, to zdaniem Sądu nie można stwierdzić, że nie ma ona interesu prawnego w złożeniu skargi. Z tych powodów skargę rozpoznano merytorycznie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), a na podstawie art. 152 przytoczonej wyżej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/G. Radzicka