II SA/Po 550/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. G. i L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (....) w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia (...) r. nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...), Wójt Gminy C., na podstawie art. 54 w zw. z 64 ust. 1 oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty osłaniającej stanowiska tankowania pojazdów w ramach istniejącej stacji paliw na terenie położonym w miejscowości C. na działce oznaczonej nr ewidencyjny (...) (obręb C). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu (...) kwietnia 2013 r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą K. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie wiaty osłaniającej stanowiska tankowania pojazdów w ramach istniejącej stacji paliw. Jak wyjaśniono, prowadzone obecnie postępowanie, wraz z prowadzonym równocześnie postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji tankowania pojazdów gazem płynnym, nie dotyczy przebudowy istniejącej stacji paliw, czy też jej budowy od podstaw. W piśmie inwestora z dnia (...) lipca 2012 r. wskazano, że rozpoczął on już na podstawie zgłoszenia roboty budowlane, nie wymagające pozwolenia na budowę. Stąd też przedmiotem prowadzonego postępowania było jedynie ustalenie warunków zabudowy dla budowy wiaty osłaniającej stanowiska tankowania pojazdów. Organ podkreślił, że funkcjonowanie istniejącej stacji paliw jest już faktem i nie stanowi przedmiotu toczącego się postępowania. Odnosząc się do zgłaszanych w toku postępowania zastrzeżeń strony postępowania – L. G., co do uciążliwości związanych z funkcjonowaniem stacji paliw, organ wyjaśnił, że odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie naruszałoby porządek prawny, co w przedmiotowej sprawie nie miało jednak miejsca. Następnie Wójt wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania przeprowadzono analizę funkcji i cech zagospodarowania, która wskazała na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Jak wyjaśniono, w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji występują tereny baz i składów z zabudowaniami usługowymi, w ramach których prowadzona jest głównie działalność handlowo – usługowa. W ramach tych terenów zlokalizowana jest również istniejąca stacja paliw, co z kolei umożliwiło wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i L. G. podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 10, art. 75 art. 77 oraz art. 85 § 1 K.p.a. polegający na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności związanych ze sposobem aktualnego zagospodarowania terenu oraz zaniechaniu przeprowadzenia oględzin nieruchomości, w celu wyjaśnienia okoliczności braku infrastruktury stacji paliw oraz zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 oraz art. 60 K.p.a. polegający na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty osłaniającej stanowiska tankowania pojazdów, w ramach istniejącej stacji paliw, która w rzeczywistości nie istnieje na tym terenie. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że obecnie teren inwestycji stanowi teren po byłej stacji paliw, wymagający ustalenia warunków zabudowy dla całej inwestycji. Zdaniem skarżących wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiło w tych okolicznościach istotne naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc próbę obejścia przepisów dotyczących ochrony środowiska. Decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, że inwestor na terenie działki nr (...) prowadzi, na podstawie zgłoszenia z dnia (...) kwietnia 2012 r., roboty budowlane obejmujące remont zbiorników magazynowych paliwa oraz rurociągów technologicznych pomiędzy zbiornikami i dystrybutorami. Jak wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia (...) listopada 2012 r., brak jest obecnie podstaw do wszczęcia postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stąd też, w ocenie Kolegium, należało podzielić stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana na istniejącej (remontowanej) stacji paliw. W dalszej części uzasadnienia przytoczono wyniki przeprowadzonej analizy funkcji i cech zagospodarowania konkludując, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Równocześnie organ odwoławczy podkreślił, że na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę ocenie zostanie poddany przedłożony projekt budowlany, a w szczególności jego wpływ (oddziaływanie) na teren sąsiedni. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. i L. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 10, art. 75 § 1 art. 77 § 1 i 4 art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. polegający na braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności przyjęcie, że stacja paliw faktycznie istnieje, , jak również zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa. W uzasadnieniu skargi podtrzymano twierdzenia, że teren inwestycji obejmuje w istocie teren po byłej stacji paliw, co zostało jednakże zignorowane przez organy prowadzące postępowanie. Istniejąca uprzednio stacja paliw została całkowicie zlikwidowana, co z kolei spowodowało, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji powstała zabudowa mieszkaniowa. Tym samym stacja paliw nie stanowi kontynuacji cech funkcji i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących decyzja o warunkach zabudowy powinna uwzględniać fakt, że teren inwestycji leży bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego, na który będzie miała negatywny wpływ. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 06 listopada 2013 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – "A" Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi. Jak wyjaśniono stacja paliw istniała na przedmiotowej działce od kilkudziesięciu lat, a inwestor kupił ją w 2010 r. od Spółdzielni Kółek Rolniczych. W momencie jej nabycia w zbiornikach było jeszcze paliwo, a inwestor przystąpił do jej modernizacji i dostosowania do obecnie obowiązujących przepisów. Pełnomocnik przedłożył do akt sprawy dwie fotografie spornej inwestycji na stan jej nabycia przez inwestora. Na jednym ze zdjęć widać było budynek należący do skarżącego, który, zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika inwestora, został pobudowany z zachowaniem stosownych odległości od istniejących zbiorników i obecnie przebudowywanej wiaty dla stacji paliw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osłaniającej stanowiska tankowania pojazdów w ramach istniejącej stacji paliw na terenie położonym w miejscowości C. na działce oznaczonej nr ewidencyjny (...) (obręb C.). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do istniejących, określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wskazać w pierwszej kolejności, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora. Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek powyższy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Powoduje to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji. Jak bowiem wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku, co powoduje, że organ administracji publicznej nie ma kompetencji do dokonywania zmiany żądania strony, ani w zakresie przedmiotu zamierzenia, którego wniosek dotyczy, ani co do jego lokalizacji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 564/12, Baza NSA, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1221/11, Baza NSA). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że w złożonym w dniu (...) kwietnia 2012 r. wniosku inwestor zwrócił się do organu o ustalenie warunków zabudowy dla przebudowy istniejącej wiaty stacji paliw w celu spełnienia wymogów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), przy czym we wniosku wskazano, że w ramach infrastruktury technicznej zostanie dokonana modernizacja wiaty osłaniającej stanowiska tankowania pojazdów, w celu dostosowania do obowiązujących przepisów. Co istotne, we wniosku nie wskazano żadnych parametrów planowanej inwestycji – wiaty. Tymczasem organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty osłaniającej stanowiska tankowania pojazdów w ramach istniejącej stacji paliw. Oznacza to, że Wójt, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, samodzielnie zmodyfikował wniosek inwestora uznając, że dotyczy on budowy nowej wiaty. Ponadto Wójt samodzielnie ustalił, w pkt. 2 decyzji, parametry powyższej inwestycji określając m.in. jej powierzchnię zabudowy, czy też wysokość. Zdaniem Sądu działanie powyższe wskazuje na wadliwość prowadzonego postępowania. Sąd podkreśla, że wobec niekompletnego i nieprecyzyjnego wniosku inwestora, który wskazał zarówno na konieczność przebudowy wiaty, jak i na konieczność jej modernizacji (przy czym przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie posługują się tym pojęciem i jego nie definiują), obowiązkiem organu było, w pierwszej kolejności, ustalenie rzeczywistego przedmiotu wniosku inwestora. Należy przy tym wskazać, że pojęcia takie jak "przebudowa" czy "budowa", którymi to pojęciami posługują się: inwestor we wniosku (przebudowa), a organ I instancji w decyzji ustalającej warunki zabudowy (budowa), są pojęciami, które mają swoją ustawową definicję zawartą w art. 3 pkt. 6 i art. 3 pkt. 7a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie przy tym z legalną definicją, pojęcie "budowa" nie obejmuje swoim zakresem przebudowy. Stosownie bowiem do art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane, przez budowę należy rozumieć "wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Samodzielne przyjęcie, że złożony w dniu (...) kwietnia 2012 r. wniosek stanowił wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy nowej wiaty, pomimo, że inwestor we wniosku wskazywał jedynie na jej przebudowę (modernizację) oraz ustalenie przez organ we własnym zakresie cech charakterystycznych powyższej inwestycji stanowiło tym samym naruszenie art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkującym koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dodatkowo wskazać należy, że we wniosku inwestora z dnia (...) kwietnia 2012 r. wskazano, że planowana inwestycja ma na celu spełnienie wymogów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Również dokonując charakterystyki planowanej inwestycji inwestor wskazał, w pkt. V wniosku o ustalenie warunków zabudowy, że może ona stanowić projektowane źródło zanieczyszczeń, przy czym przewidywana emisja zanieczyszczeń pozostanie bez zmian. Niewątpliwie inwestycja polegająca na budowie instalacji do dystrybucji ropy naftowej stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt. 35 powołanego powyżej rozporządzania Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r.). Tym samym możliwe jest powstanie sytuacji, w której przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy dla takiego przedsięwzięcia, konieczne będzie uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 72 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy prowadzące postępowanie zaniechały wyjaśnienia, czy zakres planowanych prac powoduje konieczność wcześniejszego rozpatrzenia wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w poprzedzającej ją decyzji Wójta nie odniesiono się do kwestii ewentualnego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie dokonania powyższej oceny, pomimo, że skarżący podnosili powyższą okoliczność chociażby na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu organy dopuściły się tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, czy dla planowanej inwestycji konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. Ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia poczynionych w niniejszym uzasadnieniu rozważań, a w szczególności wezwać inwestora do złożenia precyzyjnego i zgodnego z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosku o wydanie warunków zabudowy oraz dokonać oceny, czy planowane przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie, dla którego konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania w przedmiocie oceny jego oddziaływania na środowisko. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy MK