II SA/Po 551/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia w części decyzji z sprawie świadczenia wychowawczego; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Z. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania E. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Z. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], którą uchylono decyzję tegoż organu z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] ze skutkiem od dnia [...] lutego 2017 r. i w części dotyczącej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko E. K. – J. K.. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. E. K. wystąpiła o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – J. K. oraz kolejne dziecko J. K.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., [...], Burmistrz – działając między innym na podstawie art. 4, art. 5 ust. 1, 3 i 4, art. 13, art. 18, art. 20 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (na datę decyzji Dz. U. z 2016 r., poz. 195, obecnie ustawę opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 – uw. Sądu, dalej "u.p.p.w.d.") – przyznał E. K. świadczenie wychowawcze na dzieci J. K. w wysokości [...] zł na okres od [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. oraz na J. K. w wysokości [...] zł na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. E. K. poinformowała Burmistrza, że jej mąż w grudniu 2016 r. uzyskał dochód brutto w kwocie [...]zł, który po odliczeniu składek na ubezpieczenia społeczne i podatku od towarów i usług wyniósł netto [...] zł. Dodała, że od [...] lutego 2017 r. mąż zawiesił działalność gospodarczą (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Burmistrz, powołując się na art. 104, art. 107 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. Sądu, dalej "K.p.a.") oraz art. 5 pkt 3, art. 2 pkt 20, art. 7 pkt 3, art. 18 ust. 6, art. 27 ust. 1 i art. 28 u.p.p.w.d., uchylił ze skutkiem od dnia 1 lutego 2017 r. decyzję z dnia 17 czerwca 2016 r., nr [...] Zaznaczył zarazem, że w pozostałej części pozostaje ona bez zmian. Burmistrz wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 i 4 u.p.p.w.d. próg dochodu na osobę w rodzinie nie może przekroczyć [...] zł netto, a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne – [...] zł. Z kolei w myśl art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny dochód rodziny ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu. Burmistrz wskazał dalej, że dochód względem świadczeń przyznawanych na okres od [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. oblicza się na podstawie dochodów w roku bazowym 2014 r. Rodzina E. K. spełniała kryteria do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, jednakże wobec dochodu osiągniętego przez jej męża w grudniu 2014 r. doszło do przekroczenia kryterium uprawniającego do pobierania tego świadczenia. Wskazując na powyższe w ocenie organu zachodziła podstawa do uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] ze skutkiem od [...] lutego 2017 r. na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. W treści pisma z dnia 13 lutego 2017 r. E. K. nie zgodziła się z wydaną decyzją (k. 7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przedstawiła w nim obszerne wyjaśnienia, podnosząc między innymi, że jednorazowe uzyskanie dochodu przez jej męża z tytułu działalności gospodarczej nie powinno być kwalifikowane jako uzyskanie dochodu w rozumieniu u.p.p.w.d. Odwołanie uzupełniła też w piśmie z dnia 16 lutego 2017 r. (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i następnie w piśmie z dnia 21 lutego 2017 r. (w aktach organu odwoławczego, bez numeracji). Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – przytoczywszy istotne w sprawie regulacje prawne – podkreślił, że w grudniu 2016 r. mąż skarżącej uzyskał [...] zł dochodu. Dochód ten należało więc doliczyć do miesięcznego dochodu rodziny z roku 2014, co dało kwotę [...]zł ([...] + [...]). W konsekwencji doszło więc do przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które uprawniało skarżącą do uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko (art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d.). Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących faktu zawieszenia przez męża skarżącej działalności gospodarczej Kolegium wyjaśniło, że nie jest to równoznaczne z utratą dochodu. Utrata dochodu z powodu zawieszenia działalności następuje tylko wówczas, gdy jego podstawą jest art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Kolegium nie zgodziło się też, że dochód męża E. K. uzyskany w grudniu 2016 r. należało podzielić na 12 miesięcy i doliczyć dopiero na potrzeby kolejnego okresu świadczeniowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochód obejmujący kwotę miesięcznego dochodu następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty, doliczany jest do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu osiągniętego przez członka rodziny w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. W skardze na decyzję Kolegium E. K. podniosła, że wobec niej i jej męża nie mają zastosowania przepisy o utracie i uzyskaniu dochodu. W argumentacji skargi uwypukliła, że jej mąż rozpoczął działalność w 2012 r., a w grudniu 2016 r. doszło tylko do osiągnięcia przez niego dochodu. Sytuację tą należało ocenić w kontekście przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu, gdzie ustawodawca określił enumeratywnie przypadki tego rodzaju sytuacji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że wyjściową podstawą prawną decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] weryfikującej prawo do świadczenia wychowawczego przysługujące E. K. był art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, między innymi, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. ma zatem w istocie charakter blankietowy, gdyż to, czy w danym przypadku "uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego" podlega ocenie na podstawie innych, stosownych przepisów ustawy. W niniejszej sprawie okolicznością, która podlegała ocenie i wymagała kwalifikacji prawnej było uzyskanie przez męża E. K. – R. K. dochodu z działalności gospodarczej za miesiąc grudzień 2016 r. w wysokości netto [...] zł. Okoliczność ta jest bezsporna. Nie budziło też wątpliwości, że R. K. jest członkiem rodziny skarżącej, a jego dochód należy uwzględniać na potrzeby świadczeń wychowawczych na rzecz ich wspólnych dzieci. Organy obu instancji przyjęły, że dochód R. K. w kwocie [...]zł uzyskany z działalności gospodarczej w grudniu 2016 r. stanowi dochód uzyskany, którego należało doliczyć do średniego dochodu rodziny z roku 2014, stanowiącego wcześniej podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Kolegium obliczyło, że w ten sposób dochód rodziny E. K. osiągnie [...] zł ([...] + [...]), a zatem dochód na osobę w rodzinie przekroczy kryterium ([...] zł) przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko (art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d.). W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji jest nieprawidłowe, gdyż nie uwzględnia ono istotnych elementów regulacji zawartej w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. dotyczącej sposobu doliczania dochodu uzyskanego członka rodziny do dochodu bazowego z roku poprzedzającego okres świadczeniowy (w tej sprawie wyjątkowo był to rok 2014 – zob. art. 48 ust. 2 u.p.p.w.d.). Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. "W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". Wyłuszczając istotne z perspektywy niniejszej sprawy elementy powyższego, stosunkowo rozbudowanego przepisu, należy zwrócić uwagę, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jego dochód ustala się na podstawie dochodu dotychczasowego powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu "za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu", pod warunkiem, że "dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". Przystępując do wykładni art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. Sąd wyjaśnia, że całościowa analiza przepisów zawierających definicję utraty dochodu (art. 3 pkt 19 u.p.p.w.d.) i uzyskania dochodu (art. 3 pkt 20 u.p.p.w.d.) prowadzi do wniosku, iż ustawodawca określając znaczenie tych pojęć miał z całą pewnością na myśli odpowiednio utratę albo uzyskanie przez członka rodziny dochodów, ale nie każdych dochodów, a takich, które mają charakter stały i stanowią źródło utrzymania. Treść art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., w zakresie w jakim nakazuje doliczać dochód uzyskany w kwocie "za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu" koresponduje z tym założeniem – chodzi bowiem o to, aby po uzyskaniu stałego dochodu uwzględnić pierwsze pełne wypłacone miesięczne wynagrodzenie (np. po rozpoczęciu pracy na etacie), czy przyznane świadczenie (np. po uzyskaniu emerytury). W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest to, czy jednorazowy, to jest występujący tylko w jednym miesiącu, dochód z działalności gospodarczej kwalifikować należy jako dochód uzyskany i czy w ustalonych okolicznościach mógł być on doliczony do dochodu rodziny E. K.. W ocenie Sądu dochód z działalności gospodarczej R. K., wbrew twierdzeniom skarżącej, może być co do zasady kwalifikowany jako dochód uzyskany. Co prawda, w art. 3 pkt 20 lit. e u.p.p.w.d. ustawodawca posłużył się niefortunnym sformułowaniem "uzyskanie dochodu spowodowane [...] rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej lub wznowieniem jej wykonywania", jednakże nie powinno budzić wątpliwości, że nie chodzi tu o samą formalną rejestrację działalności czy jej wznowienie (te same przez się nie są zdarzeniami generującymi dochód), ale o późniejsze uzyskanie dochodu w ich następstwie. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest natomiast to, czy dochód z działalności R. K. mógł zostać doliczony do dochodu rodziny w rozumieniu art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. Organy, zarówno Burmistrz jak i Kolegium, pominęły fakt, że w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. mowa jest o kwocie osiągniętego dochodu "za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu", który to dochód dodatkowo powinien być "uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". Mając na względzie powyższe organy błędnie przyjęły, że do dochodu rodziny E. K. należało doliczyć dochód z grudnia 2016 r. Był to pierwszy miesiąc uzyskania dochodu, a więc jako miesiąc bazowy należało przyjąć nie grudzień 2016 r., a styczeń 2017 r. W tym ostatnim miesiącu jednak – a przynajmniej nie wynika to z akt – R. K. nie osiągnął dochodu. Oznacza to, że literalnie stosując art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. do dochodu rodziny E. K. nie można było doliczyć żadnej kwoty dochodu uzyskanego. Co więcej, w ocenie Sądu nie został spełniony także drugi warunek z art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., to jest, że dochód był "uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". R. K. jednorazowo uzyskał dochód w grudniu 2016 r., jednakże dalej nie "uzyskiwał go" regularnie w okresie świadczeniowym. W tym miejscu Sąd zaznacza, że ma świadomość, iż powyższa literalna wykładnia art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. – akcentująca, że doliczeniu do dochodu rodziny (członka rodziny) podlega dochód uzyskany rachunkowo "za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu" – teoretycznie może prowadzić do nadużyć. Łatwo bowiem wyobrazić sobie, że osoba prowadząca działalność gospodarczą osiągać będzie dochody w co drugi miesiąc, co spowodowałoby, że ustalenie kwoty dochodu uzyskanego ("za miesiąc następujący") nie byłoby możliwe. Obawa przed nadużyciami i to tylko potencjalnymi (nie dotyczącymi skarżącej i jej rodziny w niniejszej sprawie) nie jest jednak wystarczającą podstawą, aby wbrew literalnemu brzmieniu art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. doliczać do dochodu rodziny E. K. kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, a nie za miesiąc następujący. Podsumowując Sąd uznał, że skoro według ustaleń organów R. K. uzyskał dochód z działalności gospodarczej w miesiącu grudniu 2016 r., to zgodnie z art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. do średniomiesięcznego dochodu rodziny jego i skarżącej doliczyć należało kwotę osiągniętego dochodu za styczeń 2017 r. Z akt nie wynika natomiast, aby w miesiącu tym mąż E. K. uzyskał dochód. Z kolei potraktowanie dochodu z działalności gospodarczej z miesiąca grudnia 2016 r. rachunkowo jako dochodu uzyskanego powiększającego dochód rodziny naruszyło w ocenie Sądu w art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. Uwzględniając powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) uchylił decyzje obu instancji.