II SA/Po 551/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi J. Ł. i C. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 28 maja 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. J. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") z 19 września 2023 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy, uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. W dniu 8 września 2022 r. do Urzędu Miasta i Gminy P. wpłynął wniosek J. Ł. i C. Ł. o wydanie warunków zabudowy w zakresie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w formie reaktora biologicznego z czynnym osadem na terenie nieruchomości położonej w P.1 przy ul. [...] w gminie P.. Burmistrz decyzją z 19 września 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), rozdziału V ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej: "u.p.z.p."), ustalił J. i C. Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków w formie reaktora biologicznego z czynnym osadem na terenie działki o nr ewid. [...], obręb P.1, gmina P.. Kolegium, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. podaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję wskazało, że postępowanie prowadzone jest w związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z 4 lipca 2022 r., nr [...], podjętą w toku postępowania dotyczącego istotnych zmian w zagospodarowaniu terenu w postaci wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków powstałej przy okazji budowy domu jednorodzinnego na podstawie pozwolenia na budowę z 21 lipca 2016 r., nr [...], Starosty [...]. Z jej uzasadnienia wynika, że wnioskodawcy, przy okazji budowy domu, samowolnie wybudowali przydomową oczyszczalnię, co nie było uwzględnione w projekcie budowlanym, tym samym doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Celem zalegalizowanie tej samowoli zostali zobowiązani omawianą decyzją do sporządzenia zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalnego w zakresie wybudowanej oczyszczalni. W uzasadnieniu wspomniano także, że obiekt powinien być zgodny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, która powinna być załączona do przygotowanego projektu. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się postanowienie PINB z 11 października 2022 r., na mocy którego zawieszono postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. sprawy ustalenia warunków zabudowy dla przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ II instancji zwrócił w dalszej kolejności uwagę na to, że z uzasadnienia decyzji PINB z 4 lipca 2022 r. wynika, iż przedmiotowa oczyszczalnia ma wydajność do 7,5 m3. Wobec tego w myśl stosowanych w tym przypadku przepisów u.p.z.p., obowiązujących w dniu złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie ma potrzeby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w celu wybudowania tego typu obiektu. Organ odwoławczy przywołał art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 u.p.z.p., a także wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. W skierowanej do tut. Sądu skardze J. Ł. i C. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie odwołania, a ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, zarzucili naruszenie przepisów prawa, tj.: 1. art. 61 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie, 2. art. 7 K.p.a. polegające na pominięciu słusznego interesu wnioskodawców w zakresie uzyskania warunków zabudowy. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że toczące się postępowanie legalizacyjne wymaga korekty projektu budowlanego i uwzględnienia w nim zamontowanego na działce reaktora biologicznego. W tej sytuacji koniecznym jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących Burmistrz słusznie uznał zasadność wniosku i wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia okoliczności sprawy, a w szczególności tego, że wydane warunki zabudowy stanowią w istocie modyfikację poprzedniej decyzji zezwalającej wyłącznie na budowę szamba bezodpływowego. Skoro legalizacja urządzenia zainstalowanego na działce ma zostać dokonana w ramach prowadzonego wcześniej postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i musi zawierać projekt zamienny, konieczna jest korekta warunków zabudowy zgodnie z istniejącym stanem faktycznym. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 5 września 2024 r. uczestnik postępowania R. J. podtrzymał stanowisko wyrażone przed organem odwoławczym. Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 10 października 2024 r., stawiła się skarżąca J. Ł. wnosząc i wywodząc jak w skardze. Podała, że choć zgadza się z twierdzeniem organu, iż taka inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę, to jednak podkreśliła, że jako inwestorzy zostali zobowiązani do uzyskania warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej przydomową oczyszczalnię ścieków w ramach postępowania legalizacyjnego dotyczącego tej oczyszczalni. Bez decyzji o warunkach zabudowy nie będą w stanie zalegalizować tej przydomowej oczyszczalni ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 maja 2024 r., nr [...], wydana została z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Prawnoprocesową podstawę decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten przewiduje, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie I instancji w całości albo w części. Kolegium dopatrzyło się bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem skarżących przydomowej oczyszczalni ścieków, podając – w powołaniu na art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego – że ubieganie się o decyzję w tej sprawie pozbawione jest podstawy prawnej. Tego stanowiska organu II instancji Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Od razu zauważyć trzeba, że w kontrolowanej sprawie przepis ten znajduje zastosowania w przywołanym brzmieniu, to jest obowiązującym przed 24 września 2023 r., albowiem wprowadzona z tym dniem nowelizacja odnosi się wyłącznie do spraw nowych. Wynika to, zważywszy na wystąpienie przez skarżących z wnioskiem 8 września 2022 r., z przepisu przejściowego ujętego w art. 59 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), w świetle którego do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tejże ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Kolegium prezentując powyższe stanowisko skupiło swą uwagę na zawartym w art. 59 ust. 1 zdaniu drugim u.p.z.p. odesłaniu do odpowiedniego zastosowania art. 50 ust. 2 tej ustawy. Ta ostatnia regulacja w pkt 2 przewiduje, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Przyjmując bezsporną w sprawie okoliczność, że budowa takiej oczyszczalni ścieków, jak ta ujęta we wniosku skarżących, wymaga w świetle art. 29 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę, organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż inwestycja ta wyłączona jest spod zakresu zastosowania art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ergo nie wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, co czynić ma bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ustalenia tych warunków. Oparcie się przez Kolegium na literalnym brzmieniu powyższych regulacji pomija jednak istotne aspekty normatywne, prowadząc do wykładni zaprzeczającej sensowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Przede wszystkim trzeba wyraźnie podkreślić, że odesłanie zawarte w art. 59 ust. 1 zdaniu drugim u.p.z.p. dotyczy "odpowiedniego" stosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nie zaś stosowania tego przepisu wprost. Odpowiednie stosowanie, to stosowanie mające na celu uzupełnienie regulacji głównej dopuszczające, a wręcz zakładające modyfikację normy prawnej, której dotyczy. Jest przy tym oczywiste, że norma uzupełniająca, do której odsyła norma główna, nie może niweczyć normy głównej. Kolegium w swych rozważaniach całkowicie także pominęło treść art. 59 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że przepis art. 59 ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Analizując art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. łatwo można dostrzec ich ratio legis. Zasadą jest, że zmiana zagospodarowania terenu (przy braku planu miejscowego) wyrażająca się w budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). O tym jak kompleksowo ustawodawca traktuje ten wymóg jeszcze dobitniej świadczy właśnie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Wnioski wynikające z tych regulacji są wobec tego następujące – warunków zabudowy wymaga w zasadzie każda zmiana zagospodarowania terenu, choćby nie była reglamentowana prawem budowlanym, wszakże wedle przywołanych przepisów może mieć ona postać budowy obiektu budowlanego, wykonania innych robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nawet nie wymagającej pozwolenia na budowę zmiany zagospodarowania samego terenu. Skoro w regulacji głównej prawodawca wprowadził tak szerokie spektrum stanów faktycznych jakie postrzegane być powinny jako zmiana zagospodarowania terenu, to pojawia się pytanie, jak stosować wyłączenie z art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 zdaniem drugim u.p.z.p. Gdyby wprost i bezrefleksyjnie stosować art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. do instytucji warunków zabudowy oznaczałoby to, że w każdym przypadku, gdy tylko aktywność inwestora wyraża się w budowie zwolnionej z pozwolenia na budowę, inwestor ten zwolniony byłby jednocześnie z obowiązku ustalenia warunków zabudowy. Takie rozumowanie jest nie do zaakceptowania, gdyż prowadziłoby do zaprzeczenia sensowi wyjściowej przecież regulacji zawartej w art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Z jednej strony mielibyśmy do czynienia z sytuacją, gdzie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. wymagałby warunków zabudowy dla każdej zmiany zagospodarowania terenu niereglamentowanej pozwoleniem na budowę, a z drugiej, gdzie wedle art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. pewne poważniejsze zmiany zagospodarowania terenu, obejmujące wszakże budowę obiektów budowlanych, nie wymagałyby warunków zabudowy. Zdaniem Sądu kluczowe dla właściwego zastosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. do instytucji warunków zabudowy jest zastosowanie tego przepisu odpowiednio, jak przewiduje to art. 59 ust. 1 zdanie drugie tej ustawy. W ocenie składu orzekającego zwolnienie zawarte w tym przepisie jako odpowiednie uzupełnienie art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. może mieć zastosowanie tylko w przypadku, gdy nie prowadzi do zaprzeczenia regulacji głównej. Z zestawienia treści art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy jedynie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ponownego przypomnienia wymaga to, iż w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny zostały wyróżnione trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy polega na przyjęciu, że zmiana zagospodarowania terenu tylko w jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 zwolniona jest z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Przedstawiony w ostatnim akapicie sposób zastosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. do instytucji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) był już kilkukrotnie wskazywany przez NSA (zob. wyroki NSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2144/10, z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2239/13, z 28 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2276/16, z 27 listopada 2018 r., II OSK 2938/16, czy z 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3329/18, wszystkie dostępne w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro wniosek skarżących złożony 8 września 2022 r. za przedmiot ma ustalenie warunków zabudowy dla przydomowej oczyszczalni ścieków, to brak jest dostatecznych podstaw do uznania, iż dotyczy on takiej zmiany zagospodarowania terenu, która w świetle art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wymagałaby ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, na który powołuje się Kolegium, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Wprawdzie z przepisu tego wynika, że inwestycja objęta wnioskiem skarżących nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz na jego gruncie uznać ją również trzeba za budowę obiektu budowlanego. W judykaturze przyjmuje się, że przydomowa oczyszczalnia ścieków powinna być uznana za urządzenie budowlane jedynie w sytuacji, kiedy jej budowa jest objęta pozwoleniem na budowę dotyczącym konkretnego obiektu budowlanego, którego użytkowanie umożliwia. W przeciwnym razie wybudowana poza funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę przydomowa oczyszczalnia ścieków stanowi odrębny, nowopowstały obiekt, który traktować należy jako obiekt budowlany (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 261/14, wyrok NSA z 3 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2367/16, CBOSA). Uchylenie przez SKO decyzji Burmistrza z 19 września 2023 r., w której powyższej wspomniane warunki zabudowy zostały ustalone, oraz umorzenie postępowania administracyjnego jawi się w tych okolicznościach jako bezzasadne. Nie można przyjąć, że budowa obiektu budowlanego, jak w kontrolowanej sprawie dla potrzeb zastosowania art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, zwolniona jest z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W zaskarżonej decyzji doszło zatem do istotnego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Nie sposób zgodzić się także i z tą częścią argumentacji, w której SKO wprawdzie dostrzega, iż wniosek skarżących o ustalenia warunków zabudowy złożony został w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym, lecz uznaje, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest wprost objęta skierowanym do skarżących obowiązkiem nałożonym decyzją PINB z 4 lipca 2022 r., skoro nie została ona uwzględniona w sentencji tejże decyzji, a wspomniano o niej jedynie w jej uzasadnieniu. Organ odwoławczy w argumentacji tej pomija bowiem cel postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ten ostatni przepis przewiduje m.in. kompetencję do nałożenia przez organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W oparciu o tę regulację PINB decyzją z 4 lipca 2022 r. nakazał skarżącym sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zakresie zmiany zagospodarowania terenu, tj. wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków podczas realizacji obiektu mieszkalnego, jednorodzinnego, znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...], nr ewid. [...], w P.1, gm. P.. Sprawdzenie wykonania tego obowiązku, jakie w dalszej perspektywie odbywa się w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, nie sprowadza się wyłącznie do formalnego sprawdzenia, czy przedłożono wymagany projekt budowlany zamienny, lecz także do jego merytorycznej oceny. Tę zaś odnieść trzeba choćby do kwestii zgodności projektu zagospodarowania działku lub terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (por. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego). Przyjęcie stanowiska Kolegium mogłoby zatem pośrednio uniemożliwić skarżącym pozytywne zakończenie postępowania legalizacyjnego. W okolicznościach sprawy nie jest natomiast dopuszczalne odniesienie się przez Sąd do skierowanego do Kolegium odwołania, czego oczekiwali zarówno skarżący wnosząc o jego oddalenie, jak i uczestnik postępowania odwołując się do argumentacji w nim zawartej. Wobec dostrzeżenia okoliczności, które zdaniem Kolegium miały przemawiać za bezprzedmiotowością postępowania, nie doszło do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu wywołanym tym odwołaniem. Sąd dostrzegając wadliwość tego stanowiska Kolegium, co wykazane zostało powyżej, nie jest uprawniony do zastąpienia tego organu w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis od skargi w kwocie 500 zł, postanowiono w pkt II. sentencji wyroku w oparciu o art. 200, 202 § 2 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania, w tym w szczególności merytorycznie rozpozna zoczone w sprawie odwołanie.