II SA/Po 552/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2008r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę /-/ E. Brychcy /-/ E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzja z dnia [...] 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] 2008 r. Nr [...] znak [...] umarzającą z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na ternie nieruchomości położonej w P. przy ul. K., a polegających na wykonaniu w elewacji budynku otworu drzwiowego (lokal mieszkalny nr [...]). Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. w dniu [...] 2008r. na terenie nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. K. przeprowadził kontrolę w sprawie legalności przeprowadzonych robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu drzwiowego w elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Stwierdził, iż w ścianie elewacji budynku od strony północnej został wykonany otwór drzwiowy o wym. 1,50m x 2,56m. Inwestorem spornego otworu drzwiowego jest Z. K.. Na w/w otwór inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, lecz legitymuje się decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków o pozwoleniu na przeprowadzenie robót budowlanych. Według oświadczenia współwłaściciela – A. K. w miejscu obecnie wybitego otworu drzwiowego pierwotnie znajdował się otwór drzwiowy zamurowany przez ówczesnych właścicieli prawdopodobnie w latach 70-tych lub 80-tych. Strona okazała do wglądu organowi powiatowemu wydruk z wzoru drzwi z naniesionymi wymiarami (1,40m x 2,50m ) oraz prospekt wykonawcy. W związku z koniecznością ustalenia, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz w związku z tym, iż roboty budowlane zostały wykonane bez nadzoru osoby posiadającej stosowne uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie organ I instancji postanowieniem z [...] 2008r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy techniczno-budowlanej w przedmiocie ustalenia poprawności przeprowadzonych robót budowlanych, polegających na wykonaniu otworu drzwiowego w elewacji przedmiotowego budynku mieszkalnego. W dniu 3 czerwca 2008r. do organu powiatowego wpłynęło orzeczenie techniczne dotyczące oceny poprawności przeprowadzonych robót budowlanych sporządzone przez Z. K. posiadającego uprawnienia do wykonywania orzeczeń technicznych. Z przedłożonego opracowania wynika, iż "wymiary wykutego otworu drzwiowego mieszczą się w wymiarach otworu wcześniej zamurowanego. Ściany (ościeża) otworu pierwotnego nie zostały naruszone (...). Roboty budowlane związane z wykonaniem otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej (północnej) wykonane zostały poprawnie pod względem technologicznym i technicznym i ich wykonanie nie zagraża bezpieczeństwu konstrukcji budynku (...)." Mając na względzie powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym uznał, iż prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ ustalono, iż roboty budowlane przeprowadzone przez inwestora zostały wykonane w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi w związku z czym, decyzją z dnia [...] 2008r. Nr [...] (sygn. [...]) powołując się na art. 104 i 105 §1 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w przedmiotowym budynku. Od w/w decyzji odwołanie wniosła S. S., zarzucając, iż przeprowadzone postępowanie przez organ I instancji jest nieprawidłowe. Wskazała, że na tego rodzaju roboty budowlane wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a takiej inwestor nie posiada. Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny i prawny Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż organ I instancji słusznie zauważył, iż dla przedmiotowych robót budowlanych konieczne było uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Wskazane przepisy - art. 29-31 ustawy Prawo budowlane zawierają wyłączenia od powyższej zasady. Tylko w przypadkach enumeratywne wyliczonych w tych przepisach inwestor zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (na inwestorze ciąży wówczas co najwyżej obowiązek dokonania zgłoszenia). Zatem wykonanie robót budowlanych bez dopełnienia powyższego obowiązku jest samowolą budowlaną. Zakres przedmiotowych robót budowlanych - wykonanie otworu drzwiowego nie znajduje się w katalogu art. 29-31, wobec czego bezspornym jest, iż wymagały one uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwe jest, że inwestor wykonując roboty budowlane takiej decyzji nie posiadał. Kwestia doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem podlega ocenie właściwego organu administracji publicznej, a rozstrzygnięcie powinno być zawsze poprzedzone wnikliwą analizą stwierdzonych naruszeń, w celu określenia ich stopnia oraz możliwości usunięcia. Dlatego słusznie organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia ekspertyzy. Organ odwoławczy zaznaczył, że w analizowanym stanie faktycznym słusznym byłoby prowadzenie postępowania trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, gdzie organ orzeka o "legalności" robót budowlanych. Jednakże w tym przypadku wykonane przez inwestora roboty budowlane pomimo, iż zostały wykonane samowolnie polegały na doprowadzeniu elewacji budynku do stanu poprzedniego, gdyż jak wynika z zebranych w sprawie dowodów otwór taki pierwotnie istniał i został zamurowany przez ówczesnych właścicieli lokalu mieszkalnego. Dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, iż przedmiotowe postępowanie w sprawie wykonanych robót budowlanych winno zostać umorzone. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji zauważył, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w tym trybie nie bada kwestii własności nieruchomości oraz niewyrażenia zgody na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych przez współwłaścicieli nieruchomości. Na poparcie swego stanowiska powołał orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z 17.03.2004r., sygn. akt IV SA 344202 LEX nr 156960, wyrok NSA z 11.12.2002r., sygn. akt IV SA 639/01 M. Prawn. 2003/4/147, wyrok WSA w Warszawie z 27.04.2005r., sygn. akt VII SA /Wa 691/04, LEX 169382). Z tych powodów organ II instancji nie ustosunkował się do kwestii dotyczących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła S. S.. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z 10 marca 2009 r. pełnomocnik uczestników postępowania A. K. i Z. K. wniósł o umorzenie postępowania i obciążenie skarżącej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Sąd postanowieniem z [...] 2009 r. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do zakończenia sprawy tutejszego Sądu o sygn. akt II SA/Po 224/08, w której to oddalono skargę A. i Z. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2007 r. o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia przez Z. K. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie obejmującym wybicie w tylnej elewacji budynku otworu drzwiowego (w miejsce zamurowanego wyjścia do ogrodu) w lokalu mieszkalnym nr [...]. Następnie postanowieniem z 12 sierpnia 2010 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie, z uwagi na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 1040/09) oddalił skargę kasacyjną A. i Z. K. od wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 224/08. W piśmie procesowym z 27 września 2010 r. pełnomocnik A. i Z. K. ponownie wniósł o umorzenie postępowania i obciążenie skarżącej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Poinformował też Sąd, że postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] 2009 r. sygn. akt [...] jego mandanci oraz inni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, przy uczestnictwie S. S., uzyskali zgodę Sądu na "dokonanie przez nich zamierzonej czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością, polegającej na wykonaniu otworu drzwiowego w tylnej (północnej) ścianie budynku, od strony przylegających do budynku schodów, prowadzących do ogrodu, w miejsce zamurowanego wyjścia do ogrodu. Postanowienie to stało się prawomocne z dniem 1 grudnia 2009 r. W ocenie pełnomocnika Państwa K. z racji tej, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną (co znalazło potwierdzenie w ekspertyzie), a inwestorzy uzyskali orzeczenie sądu zastępujące zgodę współwłaścicielki na ich wykonanie, dalsze postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Sąd na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. postanowił przeprowadzić dowód z dokumentu – wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1040/09 oraz z postanowienia Sądu Rejonowego P. z [...] 2009 r. sygn. akt [...]. Również na rozprawie pełnomocnik skarżącej, jej matka K. S. podała, że obecnie wyraziła zgodę na obecność wykutych drzwi, natomiast pragnie również, aby w przyszłości inwestorzy pytali ją o zgodę, gdy będą chcieli wykonywać jakieś czynności. Ponadto oświadczyła, że mieszka w przedmiotowym budynku od 1945 r. Obecni lokatorzy są trzecimi lokatorami tego mieszkania. Pierwotnie istniejące drzwi zostały zamurowane w latach 60-tych lub 70-tych przez lokatorów, którzy byli wówczas drugimi lokatorami, a ich nazwiska nie pamięta. Nie wie też czy mieli zgodę na wykonanie takich robót. Budynek należał wówczas do miasta i zarządzał nim MPGM. Pełnomocnik uczestników postępowania A. i Z. K. oświadczył, że jego mandanci poszukiwali w archiwach MPGM i organów nadzoru budowlanego dokumentów, z których wynikałoby wydanie zgody na zamurowanie drzwi, ale takich dokumentów nie odnaleźli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2008 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] 2008 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na ternie nieruchomości położonej w P. przy ul. K., a polegających na wykonaniu w elewacji budynku otworu drzwiowego (lokal mieszkalny nr [...]). W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż istotna w niniejszej sprawie okoliczność, czy A. i Z. K. będący inwestorami przedmiotowych robót mogli wykonać je bez zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, została już rozstrzygnięta. W wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1040/09, którym to oddalono skargę kasacyjną od wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 marca 2009 r. II SA/Po 224/08 oddalającego skargę A. i Z. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 grudnia 2007 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu drzwiowego w elewacji budynku (od strony północnej) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w budynku niestanowiącym wyłącznej własności zgłaszającego nie można rozpocząć robót bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli. Tym samym Z. K. winien był uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli na remont budynku polegający na przywróceniu do stanu poprzedniego elewacji północnej poprzez wykucie otworu drzwiowego i wmurowaniu drzwi. Zważywszy zaś, iż zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, tutejszy Sąd związany jest powyżej powołanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie może kwestii tej już badać w niniejszym postępowaniu (por. wyrok SN z 12 lipca 2002r., V CKN 1110/00, LexPolonica nr 377898). W związku z powyższym rację należy przyznać skarżącej, że również jej zgoda – jako współwłaścicielki nieruchomości - była wymagana na wykonanie przedmiotowych robót. Niemniej jednak stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, że brak tej zgody nie niweczy skutków wykonanych robót. Zważyć należy, iż okoliczności faktyczne niniejszej sprawy miały szczególny charakter. Przedmiotowy budynek przy ul. K. w P. jest elementem zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków miasta P. pod nr [...] decyzją z [...] 1982 r. (k. 20 akt adm. I inst.). Oznacza to, że wszelkie prace remontowe związane z tym obiektem wymagają pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Budynek ten posiadał niegdyś od strony północnej drzwi wejściowe zwieńczone schodami do ogrodu, które zostały zamurowane (wg twierdzeń skarżącej w latach 60-70-tych [k. 102 akt sądowych], wg twierdzeń A. i Z. K. – w latach 70-80-tych [k. 10 i 26 akt adm. I inst.]. Z akt sprawy nie wynika, by zamurowanie tegoż otworu drzwiowego zostało dokonane po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. Tym samym uznać należy, że roboty te – jak wskazują ustalenia organów nadzoru budowlanego – zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym organ II instancji słusznie przyjął, że A. i Z. K. w rzeczywistości doprowadzili przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem, tj. do stanu pierwotnego budynku, który istniał przed samowolnym zamurowaniem otworu drzwiowego. Tym samym bezprzedmiotowe stało się w warunkach niniejszej sprawy zastosowanie przepisów zmierzających do legalizacji przedmiotowych robót (art. 50-51 Prawa budowlanego), które co do zasady winny mieć zastosowanie do robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) stanowił, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Żaden z wymienionych w powołanym przepisie nakazów nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Po pierwsze bezcelowe byłoby nakazanie inwestorom doprowadzenie obiektu do stanu pierwotnego, bowiem oznaczałoby to de facto powrót do warunków powstałych w wyniku samowoli budowlanej. Po wtóre niemożliwym było nałożenie na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, skoro z ekspertyzy technicznej (k. 41-45 akt adm. I inst.) oceny technicznej wynika, że roboty te zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Po trzecie niedopuszczalne byłoby zastosowanie również art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ w niniejszej sprawie organy nadzoru nie miały do czynienia z przypadkiem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Podkreślić raz jeszcze należy, iż w tych szczególnych warunkach niniejszej sprawy organy nadzoru miały rację uznając, że skoro postępowanie, w którym badano legalność wykonanych robót budowlanych stało się – już po jego wszczęciu – w oparciu o ustalenia ekspertyzy technicznej i ocenę dokonaną przez organ I instancji, bezprzedmiotowe, to należało je, na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzyć. Mając na względzie powyższe Sąd skargę S. S. należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić. Odpowiadając na wniosek uczestników postępowania o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie wyjaśnić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje w szczególności wówczas, gdy zaskarżona decyzja zostanie pozbawiona bytu prawnego w nadzwyczajnym wewnątrzadministracyjnym postępowaniu kontrolnym (np. w wyniku stwierdzenia jej nieważności) lub w rezultacie skorzystania przez organ, którego decyzja została zaskarżona, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych art. 54 § 3 p.p.s.a. i uchylenia jej, wygaśnięcia decyzji obarczonej terminem ustawowym lub ustalonym w decyzji, czy wreszcie uchylenia uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego przez ten organ (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, W-wa 2005, s. 495). Nie mogą zaś powodować bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego okoliczności świadczące de facto o bezprzedmiotowości badanego przez Sąd postępowania administracyjnego. W szczególności nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że uzyskana przez A. i Z. K. postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] 2009 r. zgoda na wykonanie otworu drzwiowego w tylnej (północnej) ścianie budynku, od strony przylegających do budynku schodów, w miejscu zamurowanego wyjścia do ogrodu, jest okolicznością, która powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne, w którym kontroluje się wydane przed uzyskaniem tej zgody decyzje umarzające postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Zważyć bowiem należy, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji pozostają nadal w obrocie prawnym, a Sąd stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności z prawem tychże decyzji. Tym samym nie może brać pod uwagę zmian stanu faktycznego (wspomniana zgoda Sądu Rejonowego), które zaszły po ich wydaniu. /-/ E. Brychcy /-/ E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska