II SA/Po 552/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania K. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] listopada 2017 r., [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 13 października 2017 r. K. K. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z prośbą o dofinansowanie opału na potrzeby jej rodziny. Zaznaczyła, że choruje i zmuszona jest chodzić na zabiegi, a przez to nie osiąga żadnych dochodów. Z kolei mąż wnioskodawczyni do 31 listopada 2017 r. jest na rencie chorobowej (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z akt sprawy wynika, że 24 października 2017 r. dwóch pracowników socjalnych udało się do miejsca zamieszkania K. K. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wnioskodawczyni nie wpuściła pracowników, nie otworzyła bramy; wyszła natomiast z domu i poinformowała, że pracownicy socjalni mogą odejść i przyjść w obecności Wójta (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 6 listopada 2017 r. pracownicy socjalni ponownie udali się do miejsca zamieszkania K. K.. Wówczas to mąż wnioskodawczyni wskazał, że jego żony nie ma w domu, a on nie będzie z nimi rozmawiał. Pracownicy socjalni pozostawili w skrzynce pocztowej informację o ich wizycie. Tego samego dnia K. K. skontaktowała się z Urzędem Gminy i przedstawiła pretensje dotyczące zachowania pracowników socjalnych (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), Pismem z dnia 13 listopada 2017 r. organ powiadomił K. K. o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W piśmie nadmieniono, że doszło do uniemożliwienia pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednocześnie organ przytoczył treść art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 – dalej "u.p.s."), zgodnie z którym niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Przywołując cytowaną regulację organ pouczył K. K., że czyni to mając na uwadze treść art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), który to przepis nakazuje wskazać przesłanki zależne od strony, które nie zostały spełnione, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższe pismo doręczono dorosłemu domownikowi pod adresem zamieszkania K. K. dnia 17 listopada 2017 r. (zob. potwierdzenie odbioru przy piśmie na k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia [...] listopada 2017 r., [...] Wójt, na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art., 7, art.8, art. 36, art. 106 ust. 1 i 3, art. 107 ust. 4a oraz art. 109 u.p.s., odmówił K. K. przyznania świadczenia. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zaznaczył dalej, że pracownikom socjalnym uniemożliwiono przeprowadzenie wywiadu. Z kolei w takiej sytuacji dopuszczalna jest odmowa przyznania świadczenia zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odwołaniu K. K. wskazała, że ma nagranie z kamery, na którym wydać, że pracownik socjalny R. A. zmuszana jest do złożenia podpisu. Z kolei starszy inspektor socjalny J. K. boi się kamery. Zdaniem odwołującej się niepokojące zdarzenia zaczęły mieć miejsce, gdy Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej została J. S.-K.. K. K. zaznaczyła, że jej adwokat polecił jej, aby nie kontaktowała się pracownikami socjalnymi (k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ uwypukli, że pracownicy socjalni dwukrotnie podejmowali próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, jednakże nie wyrażono na to zgody. W takim stanie rzeczy spełniły się przesłanki z art. 107 ust. 4a u.p.s. Przepis ten stanowi, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W skardze K. K. wskazała, że pracownicy socjalni [podczas wizyt] śmiali się do jej kamer i nie chcieli wejść na posesję, gdy dowiedzieli się o monitoringu. Zdaniem skarżącej w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w N. dochodzi do nacisków na pracowników socjalnych. Z kolei Kierownik Ośrodka ze swojej strony nie zrobiła nic w sprawie ograniczając się do skierowania zawiadomień do szeregu instytucji. Końcowo K. K. wystąpiła o ukaranie pracowników Gminy N.. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W trakcie rozprawy, która odbyła się 28 listopada 2018 r. stawił się ustanowiony na zasadzie prawa pomocy pełnomocnik K. K. – adwokat P. S.-L.. Podtrzymał on skargę, a nadto złożył pismo sporządzone odręcznie przez skarżącą opisujące jej zastrzeżenia, co do działania pracowników socjalnych. Pełnomocnik zgłosił też zastrzeżenia do notatek służbowych z dnia 24 października i 6 listopada 2017 r. W pierwszym przypadku skarżąca domagała się przeprowadzenia wywiadu w obecności Wójta, a kolei druga notatka odnotowuje, że K. K. nie było w domu. Adwokat [...] sprecyzował też zarzuty skargi, nadmieniając, że naruszono art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie zapewniono skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a nadto naruszono także art. 107 ust. 4a u.p.s. Pełnomocnik wystąpił o uchylenie decyzji obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że K. K. składając wniosek z dnia 13 października 2017 r. żądała przyznania jej zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu opału. Jest to świadczenie, którego podstawą jest zasadniczo art. 39 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że w ustawie o pomocy społecznej uregulowano nie tylko przesłanki przyznania pomocy, ale także określono reguły prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego tego rodzaju świadczeń, w tym sprecyzowano konsekwencje nie poddania się tym regułom przez osoby zainteresowane. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z przepisu tego wynika, że w toku postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, w tym dotyczących zasiłków celowych, przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego jest obowiązkowe. Z kolei art. 107 ust. 4a u.p.s. stanowi, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W tym miejscu dodać też trzeba, że zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1788) wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. W niniejszej sprawie pracownicy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. przystąpili do rodzinnego wywiadu środowiskowego zgodnie z powołanym wyżej przepisem, choć bez uzgodnienia terminu z K. K.. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z notatką służbowa z dnia 24 października 2017 r. skarżąca była obecna w miejscu zamieszkania w dacie przybicia pracowników socjalnych, jednakże nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, stawiając warunek, że może rozmawiać tylko w obecności Wójta. W trakcie próby kolejnego wywiadu środowiskowego w dniu 6 listopada 2017 r. K. K. nie była obecna, jednakże tego samego dnia o wizycie pracowników socjalnych dowiedziała się i niezwłocznie przedstawiła telefonicznie zastrzeżenia co do ich działania. Wreszcie zaznaczyć należy, że w piśmie z dnia 13 listopada 2017 r. organ pouczył K. K. o treści art. 107 ust. 4a u.p.s. zapowiadając niejako (z powołaniem na art. 79a § 1 K.p.a.), że niewyrażenie zgody na wywiad środowiskowy może skutkować wydaniem decyzji niezgodne z żądaniem wnioskodawczyni. W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że zaistniała w sprawie sytuacja opisana w art. 107 ust. 4a u.p.s. Zaznaczyć należy, że co prawda nie uzgodniono wyprzedzająco z K. K. daty rodzinnego wywiadu środowiskowego (w każdym razie nie odnotowano tego w aktach sprawy), to jednak pracownicy socjalni wizytując miejsce zamieszkania skarżącej zastali ją w domu. K. K. nakazała pracownikom socjalnym oddalić się i zarazem stawiała niezrozumiały warunek, aby podczas wywiadu uczestniczył Wójt. Po drugiej próbie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (6 listopada 2017 r. nie zastano skarżącej w domu) organ skierował z kolei do skarżącej pouczenie, z którego jednoznacznie wynikało, że może dojść do wydanie negatywnej dla wnioskodawczyni decyzji, a powodem jest niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu. Skarżąca na pismo to nie zareagowała. Odnosząc się do treści skargi oraz dalszych zarzutów pełnomocnika K. K. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zastrzeżeń skarżącej dotyczących działania pracowników socjalnych. Z okoliczności przedstawionych ze strony K. K. wynika, iż była ona zdeterminowana, aby nagrywać wizytujących ją pracowników socjalnych przy użyciu kamery. Doprowadziło to do nieporozumień i w rezultacie odstąpienia od wywiadu. Jak podkreśliła skarżąca nagranie miało "oduczyć kłamstwa" pracowników socjalnych. Zdaniem Sądu zachowanie K. K., nawet jeżeli postrzegać je tak jak to opisała (w jej ocenie, w odróżnieniu od stanowiska pracowników socjalnych zapisanego w notatkach służbowych, to pracownicy ci mieli oddalić się nie na skutek braku zgody na wywiad, ale w efekcie zapowiedzi jego nagrywania), kwalifikować należy jako uniemożliwienie wywiadu. Sąd podkreśla, że przebieg wizyty pracowników socjalnych jest uregulowany przepisami prawa (wskazane wyżej rozporządzenie w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego) i w jego trakcie nie przewiduje się nagrywania wizualnego. Z kolei przepisy stanowią, że sporządza się z niego kwestionariusz, który podpisuje osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej. Zdaniem Sądu – skoro więc K. K. uzależniała wywiad od nagrywania go kamerą, a pracownicy socjalni (przynajmniej jeden z nich) nie wyrażali na to zgody, to takie działanie K. K. należy uznać za rodzaj "niewyrażenia zgody" na wywiad. W takiej sytuacji, jak już wyjaśniono, organ uprawniony jest do odmowy przyznania świadczenia zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. Końcowo Sąd wskazuje, że niezrozumiałe są zarzuty K. K., która z góry niejako zarzuca pracownikom socjalnym "kłamstwo". Skarżąca ma prawo mieć własną subiektywną opinię na temat działania pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Musi jednak pamiętać, że gdy ubiega się o świadczenia z pomocy społecznej, powinna poddać się regułom prowadzenia postępowania w tym zakresie. Te z kolei przewidują obowiązek przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, z którego sporządza się kwestionariusz. Kwestionariusz ten podpisywany jest przez osobę, z którą przeprowadzany jest wywiad. Oznacza to, że nie ma pola do nadużyć ze strony pracowników socjalnych, gdyż ustalenia z wizyty i tak muszą być akceptowane przez zainteresowanego. Zdaniem Sądu nie naruszono także art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Postępowanie przeprowadzono w sposób odpowiednio wnikliwy w kontekście zaistniałego zagadnienia. Nie uchybiono także art. 10 K.p.a., a wręcz przeciwnie, organ wystosował do K. K. wyczerpujące pouczenie (zob. k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nie można się też zgodzić, że naruszono art. 107 ust. 4a u.p.s. Z przyczyn opisanych powyżej Sąd doszedł do przekonania doszło do uniemożliwienia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a konsekwencją mogła być odmowa przyznania świadczenia. W tym stanie rzeczy Sąd – działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.