II SA/Po 554/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2022 r. w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżony wyrok; II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 15 marca 2021 r. znak [...]; III. umarza postępowanie administracyjne; IV. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego łączną kwotę: 4.317,- (cztery tysiące trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 marca 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. (dalej również: Inspektor powiatowy; organ I instancji; PPIS w K.) wymierzył spółce A. S.A. z siedzibą w W. (dalej również: A. S.A.; spółka; skarżąca; strona) karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach, lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności Gospodarczej w podklasie [...]). Kara ta dotyczyła zakresu działalności lokalu gastronomicznego "C. " przy ul. [...] w K., stwierdzonego w trakcie kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2021 r. W podstawie prawnej decyzji Inspektor powiatowy wskazał przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) – dalej również: u.z.z.z. – w związku z § 9 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 47) – dalej również: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r.; rozporządzenie z 26 lutego 2021 r. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji w dniu [...] lutego 2021 r. upoważnieni przedstawiciele Inspektora powiatowego przeprowadzili kontrolę sanitarną w lokalu gastronomicznym "C. " przy ulicy [...] w K., należącym do A. S.A. z siedzibą w W., z której sporządzono protokół nr [...] Zakresem przedmiotowym kontroli było objęte przestrzeganie wymagań wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ([Dz.U. z 2020 r., poz. 2316] dalej również: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r.; rozporządzenie z 21 grudnia 2021 r.). Podczas prowadzonej kontroli w lokalu przebywało [...] gości siedzących przy [...] stolikach; osoby te spożywały znajdujące się na stolikach napoje w naczyniach wielokrotnego użytku; zamówione potrawy i napoje klientom podaje obsługa lokalu. Nieprawidłowością stwierdzoną przez Inspektora powiatowego podczas kontroli było prowadzenie działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach, gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, a spożywanych na miejscu – co też stanowiło naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. PPIS w K. podkreślił, że kwota kary wymierzonej w jest zbliżona do najniższej ustawowo przewidzianej, zaś przedsiębiorca, pomimo wezwania z dnia 18 lutego 2021 r., nie przedstawił organowi żadnych dokumentów obrazujących sytuację finansową spółki (np. sprawozdania finansowego). Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że uwzględnił także dotychczasową działalność podmiotu na rynku spożywczym, oraz fakt że przedsiębiorca nigdy wcześniej nie był karany za naruszenie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W odwołaniu od decyzji PPIS w K. z dnia 15 marca 2021 r. A. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Spółka podniosła, że wprowadzenie na podstawie rozporządzenia zakazu prowadzenia działalności przez określone podmioty gospodarcze jest niezgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Rozporządzenie w zakresie zakazu prowadzenia działalności narusza art. 22 Konstytucji RP, "ponieważ wprowadzenia zakazu wykonywania określonych rodzajów działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia wkracza w istotę wolności gospodarczej". Decyzją z dnia 17 maja 2021 r. znak [...] Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Inspektora wojewódzkiego organ I instancji właściwie uznał, że działanie Spółki stanowiło naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. (aktualnie § 9 ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r.). Organ I instancji prawidłowo zastosował zasady wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, określone w art. 189d k.p.a.; przy ocenie stopnia szkodliwości czynu Inspektor powiatowy wziął pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiar grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, rodzaj i wagę naruszonych obowiązków. Inspektor wojewódzki podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że prowadzenie działalności gastronomicznej w lokalu "C. " w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, pomimo wprowadzonych przepisami prawa nakazów, zakazów i ograniczeń, spowodowało wystąpienie potencjalnego ryzyka rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19) oraz stanowiło lekceważenie wysiłków organów państwowych w celu opanowania epidemii wirusa. W skardze na decyzję Inspektora wojewódzkiego A. S.A. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obydwu instancji. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej: k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu niepodjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, - art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu prowadzenia sprawy w sposób powodujący utratę zaufania do władzy publicznej przez organ I instancji, w szczególności zignorowaniu faktu, że skarżący zastosował wszelkie możliwe środki w celu zmniejszenia zagrożenia epidemiologicznego, - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu braku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a zwłaszcza braku umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, - art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a, poprzez jego niezastosowanie, polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu poinformowania skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, jednocześnie z wydaniem decyzji, na skutek czego skarżący nie mógł skorzystać z prawa czynnego udziału w postępowaniu, skoro zawiadomienie otrzymał wraz z decyzją, - art. 81 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu uznania przez organ I instancji za udowodnione okoliczności faktycznych bez umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, - art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 189d k.p.a. oraz w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu wymierzenia kary pieniężnej bez rozważenia w ogóle możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a także bez rozważenia przesłanek ustalenia wysokości kary, a w szczególności bez zbadania warunków odnoszących się do indywidualnej sytuacji strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna oraz "podjętych przez skarżącego działań mających zminimalizować ewentualne skutki serowania posiłków na miejscu, co powinno skutkować, o ile w ogóle, to nałożeniem kary w minimalnej wysokości", - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu zaniechania przez organ I instancji zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i rozpatrzenia całego zebranego w ten sposób materiału, - art. 189d pkt 1-7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu wymierzenia przez organ I instancji kary pieniężnej bez faktycznego uwzględnienia tego, że skarżący nie był wcześniej karany za ten sam delikt administracyjny, bez zbadania jego warunków osobistych i majątkowych (czy osiąga dochody lub straty z prowadzonej działalności gospodarczej, zwłaszcza, że to "czasowe ograniczenie działalności" w rozumieniu kwestionowanego rozporządzenia trwało od blisko roku), - art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji oraz zaakceptowanie wad postępowania przed organem I instancji i nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji, pomimo rażącego naruszenia przepisów przez organ I instancji; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 22 Konstytucji w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji poprzez nakładanie sankcji za korzystanie z konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej i niezastosowanie się do zakazu prowadzenia określonej działalności gospodarczej wprowadzonego rozporządzeniem, choć ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy określającej zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie wojennym, stanie wyjątkowym i stanie klęski żywiołowej, a żadnego z tych stanów nie wprowadzono, zaś stan epidemii, a tym bardziej zagrożenia epidemicznego nie jest żadnym z tych trzech stanów nadzwyczajnych, - art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez zastosowanie i nałożenie kary na podstawie rozporządzenia wydanego w wyniku naruszenia zakazu ograniczania konstytucyjnych wolności i praw poza ustawą i bez uwzględnienia, czy ograniczenie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, - art. 32 Konstytucji poprzez zastosowanie i nakładanie sankcji za naruszenie bezprawnych zakazów dyskryminujących przedsiębiorców z branży gastronomicznej w stosunku do przedsiębiorców z innych branż, mimo że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, oraz że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, - art. 7 Konstytucji poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji z jawnym pogwałceniem wyrażonej w powołanym przepisie wolności działalności gospodarczej i nałożeniu sankcji w sposób arbitralny, bez możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału i bez rozważenia stopnia naruszenia i zagrożenia spowodowanego tym naruszeniem, choć zarazem strona podtrzymuje, że do naruszenia nie doszło, bo ograniczenie było bezprawne, - art. 91 ust. 2 Konstytucji poprzez zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na podstawie przepisu rozporządzenia wydanego bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego i z pominięciem zasady proporcjonalności, - art. 46b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 46a i w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. z powodu zakazania prowadzenia rodzaju działalności wybranego w ramach konstytucyjnej wolności przez skarżącego i nałożenia kary za wykonywanie konstytucyjnej wolności wbrew zakazowi, choć ustawa zezwala tylko na ograniczenie, - § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. poprzez jego zastosowanie do stanu faktycznego, który miał miejsce przed wejściem w życie tego przepisu, a nawet przed jego wydaniem. Inspektor wojewódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Po 554/21 oddalił skargę. Sąd wyjaśnił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. obowiązywało w dacie przeprowadzenia kontroli w dniu [...] lutego 2021 r. w lokalu gastronomicznym "C. " przy ul. [...] w K.. Natomiast w chwili orzekania przez organ I instancji obowiązywało już inne rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 447 ze zm.), które w § 9 pkt 11 przewidywało analogiczny zakaz ustanowiony na okres do dnia 28 marca 2021 r. Powołanie w komparycji decyzji organu I instancji przepisów rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. nie było istotnym błędem i nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, zakaz wprowadzony w § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. nie został ustanowiony bez upoważnienia ustawowego, czy też z jego przekroczeniem. W konsekwencji, naruszenie zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców (i inne podmioty) określonych rodzajów działalności mogło pociągać za sobą zastosowanie sankcji administracyjnej. Zdaniem Sądu konieczność zwalczania epidemii mieści się w "kategorii ważnego interesu publicznego" w rozumieniu art. 22 Konstytucji, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Takie ograniczenie jest możliwe z zastosowaniem upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 u.z.z.z. W rozporządzeniach wydawanych na podstawie art. 46, art. 46a oraz art. 46b u.z.z.z. dopuszczalne jest wprowadzanie ograniczeń określonych rodzajów działalności gospodarczej. Ograniczenie skonkretyzowanego rodzaju działalności (aktywności) może finalnie mieć postać zakazu podejmowania określonego działania. W okolicznościach kontrolowanej sprawy mamy do czynienia z realizacją ustanowionego ustawowo ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, który został uszczegółowiony w rozporządzeniu wykonawczym, poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia określonych zakresów (aspektów) działalności. Nie zakazano przedsiębiorcom prowadzenia działalności gospodarczej, lecz ograniczono możliwość wykonywania określonych zakresów działalności. W akcie wykonawczym można zaś, w ramach ograniczenia działalności gospodarczej, wyłączyć niektóre jej zakresy. Sąd nie znalazł zatem podstaw do tego, aby odmówić zastosowania przywołanych przepisów wykonawczych w zakresie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Sąd uznał, że organy inspekcji sanitarnej nie naruszyły art. 6-8, art. 10 § 1, art. 64 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 oraz art. 107 (w szczególności § 3) k.p.a. w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego, wyjaśnienia niezbędnych okoliczności i ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również umotywowania rozstrzygnięcia. W ramach subsumcji prawnej nie miało zaś miejsca naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 46b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 46a i w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. ani § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. Organy nie naruszyły także art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 189d (pkt 1-7) i w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji. Zastosowanie przez organ dyrektyw wymiaru kary administracyjnej poprzez odniesienie ich do okoliczności faktycznych sprawy wskazuje na zindywidualizowanie odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Zastosowana sankcja nie jawi się jako działanie zautomatyzowane, czy abstrakcyjne, względem okoliczności sprawy. W skardze kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. zaskarżyła ww. wyrok zarzucając mu naruszenie: 1. art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – dalej również p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo zaistnienia po temu przesłanek oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek jego zastosowania, w zw. z naruszeniem niżej wymienionych przepisów k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, 2. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu prowadzenia sprawy w sposób powodujący utratę zaufania do władzy publicznej przez organ I instancji, w szczególności zignorowaniu faktu, że Skarżąca zastosowała wszelkie możliwe środki w celu zmniejszenia zagrożenia epidemiologicznego - najbardziej jednak utratę zaufania do władzy publicznej powoduje stosowanie do konkretnych sytuacji przez organ przepisów prawa materialnego, które w dniu zaistnienia tych sytuacji jeszcze nie obowiązywały, a nawet jeszcze nie istniały i takie postępowanie powinno być właśnie przez sądy administracyjne eliminowane, a nie aprobowane i usprawiedliwiane, 3. art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu poinformowania Skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, jednocześnie z wydaniem decyzji, na skutek czego Skarżąca nie mogła skorzystać z prawa czynnego udziału w postępowaniu, skoro zawiadomienie otrzymała wraz z decyzją - nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób, w którym strona jest zaskakiwana decyzją administracyjną, nie mając nawet możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału i takie postępowanie powinno być właśnie przez sądy administracyjne eliminowane, a nie aprobowane i usprawiedliwiane, 4. art. 81 k.p.a, poprzez jego niezastosowanie polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu uznania przez organ I instancji za udowodnione okoliczności faktycznych bez umożliwienia Skarżącej wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów - nie jest dopuszczalne ustalanie w postępowaniu administracyjnym okoliczności faktycznych w oparciu o dowody, co do których strona nie miała nawet możliwości wypowiedzenia się i takie postępowanie powinno być właśnie przez sądy administracyjne eliminowane, a nie aprobowane i usprawiedliwiane, 5. art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a. oraz w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu wymierzenia kary pieniężnej bez rozważenia w ogóle możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, a także bez rozważenia przesłanek ustalenia wysokości kary, a w szczególności, bez zbadania warunków odnoszących się do indywidualnej sytuacji strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna oraz podjętych przez Skarżącego działań mających zminimalizować ewentualne skutki serowania posiłków na miejscu, co powinno skutkować, o ile w ogóle, to nałożeniem kary w minimalnej wysokości - ustawodawca zobowiązał organy administracji do brania pod uwagę określonych w przepisie art. 189d k.p.a. okoliczności przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej, skoro przepisy odrębne nie przewidywały w tym zakresie odmiennych postanowień, i sądy administracyjne nie mogą akceptować działań organów wymierzających kary z pomięciem tego przepisu, 6. art. 189d pkt 1 - 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu wymierzenia przez organ I instancji kary pieniężnej bez faktycznego uwzględnienia tego, że Skarżąca nie była wcześniej karana za ten sam delikt administracyjny, bez zbadania jej warunków osobistych i majątkowych (czy osiąga dochody lub straty z prowadzonej działalności gospodarczej, zwłaszcza, że to "czasowe ograniczenie działalności" w rozumieniu kwestionowanego rozporządzenia trwało od blisko roku) - ustawodawca zobowiązał organy administracji do brania pod uwagę określonych w przepisie art. 189d k.p.a. okoliczności przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej, skoro przepisy odrębne nie przewidywały w tym zakresie odmiennych postanowień, a sam brak dokumentów finansowych strony nie daje w żadnym razie podstaw do tego, aby stosować jakąkolwiek inna wysokość kary niż minimalna, jeśli wyższa kwota nie została w żaden sposób uzasadniona i sady administracyjne nie mogą akceptować działań organów wymierzających kary z pomięciem tego przepisu i w sposób krzywdzący dla strony, 7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niesłusznym i bezzasadnym zaakceptowaniu jego zastosowania i utrzymania w mocy wadliwej decyzji przez organ II instancji pomimo rażącego naruszenia przepisów materialnych i proceduralnych przez organ I instancji - strona przedstawiła uzasadnione argumenty za zmianą zaskarżonej decyzji, wobec czego organ II instancji winien był uchylić zaskarżona decyzję organu I instancji albo uchylając ją orzec co do istoty, a sąd administracyjny wobec zaniechania tego powinien był decyzję organu II instancji uchylić, 8. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niesłusznym i bezzasadnym zaakceptowaniu jego niezastosowania i nieuchylenia w całości zaskarżonej decyzji przez organ II instancji pomimo rażącego naruszenia przepisów materialnych i proceduralnych przez organ I instancji - strona przedstawiła uzasadnione argumenty za zmiana zaskarżonej decyzji, wobec czego organ II instancji winien był uchylić zaskarżona decyzję organu i instancji albo uchylając ją orzec co do istoty, a sad administracyjny wobec zaniechania tego powinien był decyzję organu li instancji uchylić, 9. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niesłusznym i bezzasadnym zaakceptowaniu jego niezastosowania i niestwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej pomimo rażącego naruszenia prawa - przede wszystkim Konstytucji RP przez zastosowanie sankcji za korzystanie z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, która nie została ograniczona, a wręcz zniesiona, w drodze ustawy, a tym samym takie ograniczenie jest nieskuteczne i nie wiąże, a przy tym wydano decyzję z zastosowaniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. do zdarzenia, które miało miejsce w dniu [...] lutego 2021 r., tj. przed wejściem w życie przedmiotowego przepisu, 10. art. 22 Konstytucji RP w zw, z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie nałożenia kary pieniężnej jako sankcji za korzystanie z konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej i za niezastosowanie się do bezprawnego, bo wprowadzonego rozporządzeniem, zakazu prowadzenia określonej działalności gospodarczej - ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest wszak dopuszczalne tylko w drodze ustawy określającej zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie wojennym, stanie wyjątkowym i stanie klęski żywiołowej, a żadnego z tych stanów nie wprowadzono, zaś stan epidemii, a tym bardziej zagrożenia epidemicznego nie jest żadnym z tych trzech stanów nadzwyczajnych, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zdecydował się na wyeliminowanie z obrotu prawnego tak rażąco bezprawnych decyzji, przez co sam dopuścił się rażącego naruszenia prawa, 11. art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez zaakceptowanie zastosowania i nałożenia kary w oparciu o rozporządzenie wydane w wyniku naruszenia zakazu ograniczania konstytucyjnych wolności i praw poza ustawą i bez uwzględnienia, czy ograniczenie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób - również w tym wypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyeliminował z obrotu prawnego tak rażąco bezprawnych decyzji, naruszając tym samym prawo materialne i procesowe w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, 12. art. 32 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie zastosowania i nałożenia sankcji za naruszenie bezprawnych zakazów dyskryminujących przedsiębiorców z branży gastronomicznej w stosunku do przedsiębiorców z innych branż, mimo że wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny - sąd administracyjny nie zareagował na naruszenia, których dopuściły się organy obu instancji, dlatego wyrok sądu administracyjnego jako sprzeczny z prawem powinien zostać uchylony, 13. art. 7 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie prowadzenia postępowania i wydania decyzji z jawnym pogwałceniem wyrażonej w powołanym przepisie zasady praworządności, w oparciu o podustawowe przepisy mające ingerować z podstawowe konstytucyjne wolności, wobec czego sam sąd administracyjny dopuścił się naruszenia Konstytucji RP, a takie działanie nie powinno pozostać bez reakcji Naczelnego Sadu Administracyjnego, 14. art. 91 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie zastosowania i nałożenia kary pieniężnej w oparciu o przepis rozporządzenia wydanego bez odpowiedniego upoważnienie ustawowego i z pominięciem zasady proporcjonalności - nie dość, że Skarżąca i tak już prowadził działalność w bardzo ograniczonym z powodu pandemii zakresie, to jeszcze organ wydał decyzję mająca udaremnić wszelki próby uniknięcia bankructwa nie tylko stosując sankcję, ale stosując ją w znacznie wyższym niż minimalny wymiarze, dlatego również z tego powodu zaskarżone orzeczenie winno zostać uchylone jako sprzeczne i prawem, 15. art. 46b ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 46a i w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z.z. poprzez zaakceptowanie nałożenia kary za wykonywanie konstytucyjnej wolności wbrew zakazowi, choć ustawa zezwala tylko na ograniczenie, czyli pozostawienie pewnego zakresu prowadzenia normalnej działalności przez przedsiębiorcę - w tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok nie powinien znajdować się w obrocie prawnym, podobnie jak zaskarżone decyzje, bowiem rażąco naruszają prawo, 16. § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez zaakceptowanie jego zastosowania do stanu faktycznego, który miał miejsce przed wejściem w życie tego przepisu, a nawet przed jego wydaniem - sądy administracyjne nie mogą tolerować zachowań organów administracji polegających na stosowaniu do określonych sytuacji przepisów, które w czasie zaistnienia tych sytuacji nie tylko nie obowiązują, ale nawet nie istnieją, wobec czego uchylenia zaskarżonego wyroku jest konieczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 179a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Analizując zarzuty skargi kasacyjnej skład orzekający doszedł do przekonania, że w sprawie zaistniała przesłanka uzasadniająca zastosowanie art. 179a p.p.s.a., gdyż podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Rację ma skarżąca kasacyjnie Spółka, iż w wyroku z dnia 10 lutego 2022 r. Sąd wadliwie ocenił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. ustanawiające m.in. zakaz prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej, odpowiada standardom konstytucyjnym. Kwestia ograniczania praw i wolności jednostki (w tym przewidzianej w art. 22 Konstytucji RP wolności działalności gospodarczej) w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz nakładania kar za naruszenie określonych w tych rozporządzeniach zakazów i nakazów była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Można stwierdzić, że istnieje ustalona i jednolita linia orzecznicza o niezgodności z prawem ograniczania praw i wolności jednostki w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach (por. wyroki NSA z: 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1382/21, 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2184/21 i sygn. akt II GSK 2385/21, z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2539/21, z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 38/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sporne rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r. w § 10 ust. 9 stanowiło, że do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r. zostało wydanie na podstawie art. 46a i 46b u.z.z.z.. Z upoważniającego przepisu art. 46a, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia, wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 46b u.z.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia, stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się. W wyroku z dnia 17 marca 2022 r. sygn akt II SA/Po 548/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie wskazał, iż zastosowany na gruncie art. 48a ust. 1 u.z.z.z. zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to rozporządzenie wykonawcze wyznaczyło kompletny zakres wprowadzonych nim nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2539/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21 , sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji. Z uwagi na powyższe Sąd przyjął, że niezastosowanie się skarżącej Spółki do zakazu określonego w § 10 ust. 9 z dnia 21 grudnia 2020 r. nie może być objęte sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust.1 u.z.z.z. Oznacza to w konsekwencji, że niezbędnym było uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji PPIS w K.. Mając powyższe na uwadze, zbędnym było odnoszenie się do pozostałej argumentacji przedstawionej przez skarżącą. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 179a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora powiatowego (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (pkt II sentencji). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 203 § 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a., na które poza wpisami od skargi i skargi kasacyjnej, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, złożyło się także wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Mając na uwadze nakład pracy pełnomocnika skarżącej przy sporządzeniu skargi kasacyjnej, która zasadniczo powtarzała zarzuty podniesione w skardze oraz okoliczności uwzględnienia skargi kasacyjnej, Sąd za zasadne uznał zastosowanie art. 206 p.p.s.a.