II SA/Po 555/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi B.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy ( znak [...]) z dnia [...]r. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz kwotę 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz Pismem z dnia [...]r. M. i G.G. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku – sklepu o część socjalną i kotłownię położonego w G. przy ul. [...] na działce nr ewid. [...]. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji wskazują na spełnienie przez inwestorów przesłanek koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji B.J. podniósł, że organ I instancji nie poinformował go o wynikach analizy oraz nie doręczył mu projektu decyzji. Ponadto zdaniem odwołującego się proponowana zabudowa narusza § 12 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W sprawie nie dokonano uzgodnień z konserwatorem zabytków, mimo iż, przedmiotowy budynek znajduje się w obrębie [...], który objęty jest opieką konserwatorską. B.J. wskazał również, że rozbudowa budynku w odległości 3 m od ścian jego domu spowoduje całkowite zacienienie jego działki. Jego zdaniem decyzja narusza również art. 54 ust. 2 c ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie komunikacji i ochrony przeciwpożarowej, gdyż uniemożliwia wjazd na planowaną budowę od strony [...]. Ponadto w trakcie postępowania przeprowadzono na niekorzyść odwołującego się wznowienie znaków granicznych, o czym nie zawiadomiono go wbrew art. 39 ust. 3 ustawy dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027). Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dla ustalenia warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z akt sprawy wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji i cech zabudowy. Określone w decyzji warunki (wysokość górnej krawędzi elewacji do 4 m, wysokość głównych kalenic do 9 m) są maksymalne i ich weryfikacja może nastąpić na etapie postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero w toku tego postępowania określi się czy inwestycja spełnia warunki określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. Nadto Kolegium wskazało, że organ I instancji wydając decyzję uwzględnił uzgodnienia konserwatorskie (postanowienie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura z [...] r.). W skardze z dnia [...]r. B.J. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium. Zdaniem skarżącego decyzja o ustaleniu warunków zabudowy narusza jego interes prawny, faktyczny. Nie został bowiem powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie, nie wysłano mu projektu decyzji. Nie zgadza się na usytuowanie obiektu blisko granicy, zakwestionował przebieg linii granicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma podano, że kwestia rozgraniczenia działek nr [...] i [...] należy do odrębnego postępowania i nie była przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Nadto Kolegium przedstawiło stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Do badania legalności całego postępowania administracyjnego z przekroczeniem zarzutów i wniosków skargi Sąd jest obowiązany na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Rację ma skarżący twierdząc, że Burmistrz Miasta i Gminy winien zawiadomić go o wszczęciu niniejszego postępowania oraz informować o podejmowanych w toku postępowania czynnościach. W myśl bowiem art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Organ winien zatem po złożeniu wniosku przez inwestora o ustalenie warunków zabudowy ustalić krąg osób będących stronami w sprawie, a następnie umożliwić im wzięcie czynnego udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu I-instancyjnym o czynnościach organu informowani byli jedynie inwestorzy. Pozostałych stron nie zawiadomiono o poszczególnych stadiach postępowania, zwłaszcza o jego wszczęciu. Dlatego uznać należy, że na etapie postępowania przed organem I instancji doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 kpa. Oceny tej nie zmienia fakt, iż decyzja organu I instancji została skarżącemu doręczona. Zważyć również należy, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 - dalej rozporządzenie). Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Organ związany jest treścią wniosku. Wymogi wniosku zostały określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu winien on zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Organ powinien zatem w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy wniosek nie zawiera braków formalnych. W przypadku zaś stwierdzenia istnienia braków winien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa). W niniejszej sprawie Burmistrz nie zbadał prawidłowości wniosku. Ów wniosek zawierał istotne braki. Po pierwsze, we wniosku granice przedmiotowego terenu przedstawiono na niewłaściwej mapie. Zamiast na mapie zasadniczej, ewentualnie katastralnej do wniosku dołączono mapę sytuacyjną (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Po wtóre, na mapie nie zakreślono obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Nadto nie przedstawiono w formie graficznej sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.z.p.). Wskazać również należy, że przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie obiektu organ orzekający miał obowiązek uwzględnić zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), polegającą na dostosowaniu nowej zabudowy (w tym odbudowy, rozbudowy i nadbudowy) do starej (Z.Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006). Oceny zgodności nowej zabudowy z istniejącą dokonuje się poprzez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy. Na podstawie analizy ustala się wymogi dla planowanej inwestycji. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dot. nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Część graficzną analizy sporządzono na mapie sytuacyjnej w skali 1:500, co narusza przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia w myśl, którego winno się sporządzić na mapie zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000. Wbrew przepisowi § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia na załączonej do analizy mapie nie wyznaczono obszaru analizowanego. Również w części tekstowej analizy nie wskazano granic tego obszaru. Tym samym nie sposób ustalić, jaki obszar jest przedmiotem analizy, co zatem idzie, czy poczynione przez organ ustalenia odpowiadają art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W świetle zacytowanych wyżej norm analiza winna dotyczyć funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z jej istoty wynika, że winna mieć odniesienie do terenu, którego zagospodarowanie pozwala na dokonanie porównań i wyciągnięcie wniosków. Poczynione ustalenia, ich wyniki winny mieć odzwierciedlenie w tekście analizy. Oznacza to, że analiza przeprowadzona zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna zawierać pełną informację co do zabudowy na tych działkach, które stanowiły podstawę w rozważaniach prowadzonych do ustaleń w zakresie parametrów inwestycji planowanej. Za powyższym przemawiają zdaniem Sądu fundamentalne zasady procedury administracyjnej zawarte w art. 11 kpa, 107 § 3 kpa, 77 § 1, 80, 7 kpa, które postępowanie to czynią jawnym zobowiązując organ do wyjaśnienia stronom przesłanek, które kryją się przy załatwieniu sprawy. Przedmiotowa analiza nie zawierała precyzyjnych danych w zakresie parametrów zagospodarowania istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Zdaniem Sądu organy tak I jak i II instancji rozstrzygając w oparciu o analizę, która nie odpowiadała stawianym jej wymogom dopuściły się naruszenia nie tylko prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także procedury administracyjnej w zakresie cytowanych wyżej przepisów. Z uwagi na stwierdzone braki analiza nie mogąc stanowić podstawy rozstrzygnięć wymagała powtórzenia. Tylko analiza wykonana w obszarze wyznaczonym zgodnie z normami może być podstawą sądowoadministracyjnej kontroli. W przedmiotowej sprawie organy sprzecznie z § 9 ust. 1-3 cytowanego rozporządzenia części graficznej decyzji o ustaleniu warunków nie sporządziły na kopii mapy zasadniczej bądź katastralnej. Tym samym stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji naruszyło przepis art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zawiera istotne wady uzasadnienia. Organ odwoławczy nie ustosunkował się w sposób wyczerpujący do wszystkich twierdzeń B.J. podniesionym w odwołaniu. Tym samym naruszono art. 107 § 3 kpa. W szczególności Kolegium nie odniosło się w ogóle do zarzutu niezawiadomienia skarżącego o toczącym się postępowaniu oraz do kwestii obsługi inwestycji w zakresie komunikacji i ochrony przeciwpożarowej. Ponadto organ II instancji nie ustosunkował się do podniesionej przez skarżącego sprawy wznowienia granicy przebiegającej pomiędzy działką skarżącego (nr [...]) a działką, na której zaplanowano inwestycję (nr [...]). Wskazane powyżej zaniedbania Kolegium stanowią naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa) [por. wyrok NSA z 6.08.1984r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67]. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było uchylenie obu wymienionych decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę należy wyjaśnić wszystkie wymienione powyżej kwestie, w szczególności dokładnie ustalić zakres wniosku inwestora oraz przeprowadzić analizę zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz MK