II SA/Po 555/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia diety dla sołtysów oddala skargę. Wojewoda, wydanym w dniu [...] kwietnia 2019 r. rozstrzygnięciem nadzorczym o nr [...], orzekł nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie ustalenia diety dla sołtysów - ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że uchwala nr [...] Rady [...] w sprawie ustalenia diety dla sołtysów została podjęta na sesji w dniu [...] marca 2019 r. Jako podstawę prawną uchwały powołano: art. 37b ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g.". Uchwałę doręczono Wojewodzie w dniu [...] kwietnia 2019 r. W ocenie Wojewody wskazana wyżej uchwała podjęła została z istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 37b ust. 1 u.s.g. W myśl art. 37b ust. 1 ustawy, rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Przepis ten daje radzie gminy możliwość "wynagradzania" m. in. sołtysów poprzez przyznanie im diety oraz zwrotu kosztów podróży służbowej. W kontekście ryczałtowego sposobu określenia wysokości omawianych diet, Wojewoda zwrócił uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 37b ust. 1 ustawy wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Celem diety jest wyrównanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji sołtysa. Ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Zakresem regulacji uchwały podejmowanej na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący organu wykonawczego przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W ocenie Wojewody ustalenie przez Radę Gminy [...] diety dla sołtysów w formie ryczałtowej (§ 1 ust. 1 uchwały), przy jednoczesnym braku regulacji dotyczących sytuacji, gdy sołtys nie wykonuje przez dłuższy okres czasu takich obowiązków, stanowi istotne naruszenie art. 37b ust. 1 ustawy. Tym samym konieczne jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze domagając się jego uchylenia. W ocenie strony skarżącej nie sposób się zgodzić z poglądem, iż ustalenie diety w formie ryczałtu traci charakter "diety" (rozumianej jako ekwiwalent kosztów i utraconych korzyści - o charakterze rekompensacyjnym), a staje się ona "wynagrodzeniem". Istota pojęcia "diety" jest właśnie ryczałt, czyli ustalona określona kwota na pokrycie kosztów pełnienia funkcji. Dieta w pewien sposób abstrahuje od rzeczywistych kosztów pełnienia funkcji przez sołtysów czy radnych, jest to wielkość "wystandaryzowana". Określenie diety w sposób ryczałtowy jest powszechnie stosowane przez rady gmin - i akceptowane. Strona skarżąca zarzuciła, że organ nadzoru nie wyjaśnił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, dlaczego uznał, że dieta w formie miesięcznego ryczałtu "staje" się wynagrodzeniem. Zaznaczono, że w ramach określenia zasad przyznawania diet sołtysom, Rada Gminy [...] ustaliła je w sposób zróżnicowany - w zależności od liczby mieszkańców sołectwa, a nadto przyznała diety dla sołtysów za udział w sesjach Rady Gminy. Oznacza to, że gdy sołtys nie uczestniczy w sesji, to część diety mu nie przysługuje. Uznano, że rada gminy może więc, w ramach swojej kompetencji i uznania, kształtować diety dla sołtysów, gdyż art. 37b ustawy o samorządzie gminnym nie formułuje wymogów, które muszą być spełnione przy określeniu zasad przyznawania diet sołtysom - choćby analogicznego do art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym zapisu co do obowiązku różnicowania diet. Skarżąca zwróciła nadto uwagę, że w analizowanym przypadku nie może być mowy o wyraźnej, oczywistej czy bezpośredniej sprzeczności z prawem. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, iż nie kwestionuje samego tylko ustalenia diety w formie ryczałtu miesięcznego, co samo w sobie nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Jednakże ustanowienie diety dla sołtysów w formie ryczałtu bez równoczesnego przewidzenia możliwości potrącenia, np. za okres, w którym sołtys nie wykonywał swoich obowiązków (tak jak to miało miejsce w uchwale) niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa. Takie uregulowanie godzi bowiem w istotę diety, która ma stanowić wyłącznie ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), których radny czy sołtys nie uzyskuje w związku z wykonywaniem swego mandatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Tytułem wstępu do dalszych rozważań zauważyć należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego– art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r, poz. 1302 z późn. zm. powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje jednakże w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma na celu ustalenie, czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały, uczynił to zgodnie z prawem. W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakże ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Wskazać należy, iż zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przez "sprzeczność uchwały z prawem" należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) - por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 (LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (tak: wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym organ nadzoru stwierdził nieważność części zapisów uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sytuacji, w której uchwała ta nie pozostawała w sprzeczności z prawem. Uchwałą tą Rada Gminy [...] ustanowiła dla osób pełniących funkcję sołtysa na terenie gminy dietę w wysokości od 355,- do 475,- złotych - w zależności od liczby mieszkańców sołectwa ( § 1 ust. 1 pkt 1-3 ww. uchwały) oraz dietę w wysokości 100,- zł za udział sołtysa w sesjach Rady Gminy. Wojewoda orzekając o nieważności ww. uchwały Rady Gminy [...] stwierdził, iż wydana została ona z istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej tj. art. 37b ust . 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Na podstawie cytowanego przepisu, rada gminy jest więc uprawniona do podjęcia uchwały, w której zostaną ustalone zasady, w ramach których określone zostanie kiedy, za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwała sołtysom dieta i zwrot kosztów podróży służbowej. Zauważyć należy, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "dieta". W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się na językowe znaczenia tego pojęcia przez które rozumie się jako pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych. Na gruncie tej definicji użyty przez ustawodawcę wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem (por. wyrok WSA w Opolu z 21 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 177/15 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym przyjąć należy, że komentowany przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. ustawy zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem funkcji społecznej sołtysa. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zgodzić się zatem należy z poglądem wyrażonym prze Wojewodę, iż zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie winna być objęta m.in. sytuacja, gdy sołtys , przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter okresowego ryczałtu, który przyjmuje charakter stałego, wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Mając powyższe na uwadze, zgodzić się należy z Wojewodą, iż zaskarżoną uchwałą, szczególnie § 1 ust. 1 w istocie określono stałe, wynagrodzenie przysługujące sołtysom, niezależnie od rzeczywistych kosztów związanych z pełnieniem funkcji, do czego organ nie posiadał kompetencji, co stanowi istotne naruszenie prawa. W uchwale nie zawarto unormowań, które określiłyby, kiedy dieta określona w § 1 ust. 1 pkt 1-3 nie będzie przysługiwała (bądź nastąpi zwrot pobranej diety) w sytuacji, gdy sołtys nie wykonuje swojej funkcji przez dłuższy czas (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 marca 2018 r. o sygn. akt II SA/Bd 727/17 – dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd zwrócił także uwagę, iż w zakwestionowanej uchwale Rada Gminy nie sprecyzowała, czy dieta określona w § 1 ust. 1, ma charakter okresowy, czy też jednorazowy, co również budzi wątpliwości, co do rzetelnego określenia zasad na jakich sołtysom będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Sąd dostrzegł również, iż Rada Gminy w § 1 ust. 2 uchwały wprowadziła odrębną dietę w wysokości [...],- z, która przysługuje sołtysowi za udział w sesjach rady gminy. W § 2 określono też zasady wypłaty tej diety. Niemniej regulacja ta nie dotyczy diet określonych w § 1 ust. 1 uchwały i z tych przyczyn należy uznać, iż cała uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. narusza w stopniu istotnym art. 37b ust. 1 u.s.g. Z tych też przyczyn Sąd oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę na rozstrzygniecie Wojewody, uznając, iż w rozstrzygnięciu tym organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że uchwała Rady G. G. z dnia [...] marca 2019 r. o nr [...] podjęta została z istotnym naruszenie prawa.